發展的不同方面
尼古拉斯•埃伯施塔特(Nicholas Eberstadt)和史蒂夫•拉德萊特(Steve Radelet)訪談錄
目錄 |
| 內容提要 |
| 通過完善的發展政策推動經濟增長 |
| 發展的不同方面 |
| 全球發展聯盟 |
| 通過扶助經濟活動減少貧困 |
| 非洲教育行動計劃 |
| 盧旺達利用社區網路治療兒童瘧疾 |
| 增進孕產婦健康 |
| 防治艾滋病 |
| 增強婦女權能 |
| 保護納米比亞的自然資源 |
| 參考文獻(英文) |
| 相關網站(英文) |
在本文中﹐設在華盛頓的美國企業研究所(American Enterprise Institute)政治經濟研究室亨利•文特(Henry Wendt)主任尼古拉斯•埃伯施塔特和設在華盛頓的全球發展中心(Center for Global Development)進階研究員史蒂夫•拉德萊特回答了《經濟視角》(Economic Perspectives)編輯有關《千年宣言》(Mellenium Declaration)和美國發展政策的提問。
尼古拉斯•埃伯施塔特 史蒂夫•拉德萊特
問﹕ 你們如何評價國際社會迄今為止在實現2000年發佈的《千年宣言》目標方面所取得的進展﹖
拉德萊特﹕ 情況好壞參半。東亞和南亞在實現有關目標方面進展顯著﹐特別是在衛生標準方面﹐而撒哈拉沙漠以南的非洲國家以及海地和緬甸則在艱難地掙扎。
有些國家──其中一部份是世界上最大的國家﹐如中國､印度和印度尼西亞──正在快速發展。但在其他國家﹐要在2015年的預定時間達到"千年"標準可能性很小。
千年發展目標(Millennium Development Goals﹐MDG)有助於國際社會重視目標的確定﹐輔助說明發展中國家和發達國家更明確地認識到存在的問題﹐集中精力找到可能的解決方案。但有人擔心﹐實現千年發展目標的期限是人為制訂的。對有些國家來說﹐這些目標可能設定得太高。
例如﹐在增加小學就學人數方面﹐有些國家可能會取得進展﹐但它們如果沒有足夠的資源﹐就無法實現學齡兒童100%入學的目標。有些國家經過幾十年的時間才將就學人數從20%或25%提高到50%。如果它們在2015年達不到100%的就學目標﹐它們所獲得的成就也不必視為失敗。
埃伯施塔特﹕ 五年的時間實在不足以評判MGD項目有效與否﹐部份原因是有關許多低收入國家的數據很少。我們應該進行長期評估﹐以便獲得能夠證實取得確實收效的數據。
讓我們從歷史的角度來看一看發展問題。總體而言﹐在二十世紀﹐發展取得了巨大成就﹐消除貧困的工作取得了跨躍性進展。人們的平均壽命在這段時期增加了一倍以上﹐同時世界總體人均收入實現了巨大增長。
這一實質性進展的趨勢有兩個最大的例外﹐一是在共產主義制度下走過的彎路﹐這影響到世界上很多地區﹐但共產主義現已基本結束﹔二是上個世紀60年代和70年代在撒哈拉沙漠以南的非洲地區出現並且目前繼續存在的發展問題﹐即長期的經濟停滯或經濟衰退､出口不振､對外援的持續依賴以及近年來艾滋病病毒/艾滋病帶來的健康災難。
問﹕ 最大的進展是在哪裏取得的﹖成功的主要障礙是什麼﹖
拉德萊特﹕我們看到﹐在出現經濟增長的地方﹐邁向目標的步伐就大。但是﹐存在著某些制約進步的因素。非洲受顯著的地理因素制約﹐各種流行病──尤其是艾滋病病毒/艾滋病──將對實現某些MGD目標造成障礙。
例如﹐博茨瓦納一直在朝MGD目標邁進﹐特別是在教育和減貧方面。但由於艾滋病病毒/艾滋病的流行﹐博茨瓦納在一些領域取得的進展前功盡棄。從1975年至1995年﹐博茨瓦納的人均壽命從38歲上升到61歲。但自90年代中期以來﹐由於艾滋病的流行﹐該國的人均壽命降低到大約43歲。
非洲面對的又一個制約因素是﹐與其他地區相比﹐非洲有較多閉塞的內陸國家。由於為陸地所封閉﹐因此參加市場活動就困難得多﹐進口產品比較昂貴﹐而出口競爭力相對較弱。
非洲的另一地理限制是非洲西部的大片沙漠(薩赫勒地區)。這個地區人口稀少﹐因此﹐提供服務和跟蹤千年發展目標的進展都較為困難。然而﹐雖然索馬裏､科特迪瓦､津巴布韋和剛果等非洲國家目前面臨非常棘手的問題﹐但並非一切都毫無希望。
例如﹐我們看到﹐有越來越多的多黨制民主國家出現。1990年﹐撒哈拉沙漠以南的非洲有四個多黨制民主國家﹐現在有近20個。加納､坦桑尼亞､南非､尼日利亞､莫桑比克､馬裏和布基納法索等國近年來在政治上和經濟上取得顯著進展。這一巨大轉變還沒有為世界大部份地區所認識。其中有些國家還進一步實現了經濟穩定和經濟增長。
埃伯施塔特﹕就整體發展而言﹐除了撒哈拉沙漠以南非洲國家的大部份地區──該地區一直在走錯路──世界在減貧方面取得的進展令人鼓舞。但是﹐由於艾滋病病毒/艾滋病浩劫﹐衛生保健的指標發生了逆轉。
中國取得了最重要的成就﹐而印度也取得了巨大的進展。
在經濟日益增長的國家﹐一般出現了從對自然資源的依賴向對人力資源的依賴的轉變。總體來說﹐自然資源對國家經濟發展的重要性正逐漸下降。
問﹕ 外援在一個國家的發展中發揮什麼作用﹖
拉德萊特﹕主要在兩個方面。一是對教育項目和防治主要疾病的衛生保健服務的支援。外援的流入極大地遏制了小兒痲痺症和河盲﹐並使更多的人能夠獲得口服補液療法(oral rehydration therapy)。二是對為推動經濟增長所作的努力的支援。
在衛生保健方面﹐自二次世界大戰以來﹐包括發展中國家在內的世界各地取得了巨大的進步。但在最近五年﹐顯然已經出現了人均壽命因艾滋病病毒/艾滋病而縮短的情況。這一疾病改變了過去20年來在實現基本健康指標方面經過艱苦努力所取得的成果。
但是﹐在一些地方我們看到艾滋病病毒/艾滋病的防治工作有所改進。例如﹐在烏乾達﹐地方社區在國際援助下努力展開教育活動﹐近幾年發病率已經下降了10%。泰國和塞內加爾也被引作艾滋病下降的成功例子﹐這兩個國家的艾滋病發病率維持在相當低的水準。在贊比亞的一些地區﹐發病率最近也出現了下降。
至於經濟增長﹐在有些情況下外援在輔助說明實現千年目標方面顯然是失敗的﹐並且﹐有些援助毫無疑問已經被浪費。但在有些國家﹐如上個世紀50年代和60年代在韓國､後來在印尼､以及最近在烏乾達､莫桑比克和坦桑尼亞﹐外援支援了這些國家的經濟增長。可以公平地說﹐外援在一些國家發揮了作用﹐但在另外一些國家則沒有效果。我們可以盡更大努力﹐提高未來外援的有效性。
在發展領域中﹐三個因素改變了近幾年捐助國的外援重點。第一個是2001年9月11日的恐怖主義襲擊事件﹐它使捐助國更清楚地認識到貧困與恐怖主義之間的聯繫。
第二是對艾滋病病毒/艾滋病的嚴重性的認識日益提高。不久之前﹐艾滋病還被視為"個人責任"問題。現在﹐艾滋病被正確地認為是影響世界各國的流行病。
第三是如前所述的多黨制民主國家的增加。在70年代和80年代﹐很多外援被用來支援冷戰時期的盟國﹐而今天﹐更多的援助被用來支援努力建立多黨制民主的國家。世界正在慢慢朝這個方向發展。
埃伯施塔特﹕除傳統的官方經濟發展援助以外﹐其他多種形式的援助對於輔助說明各國發展很有效。舉軍事援助為例來說﹐臺灣和韓國是二次大戰後從美國的軍事援助中獲益很大的兩個成功的例證。這一援助的一個結果是﹐韓國得以轉向發展出口經濟。更具有普遍性的是﹐軍事援助可以輔助說明創造一個安全環境﹐使物質進步更有可能。
以貿易､投資和知識轉讓等形式展開的國際經濟活動在促進經濟增長､提高生產力和減貧等方面也無疑發揮了推動作用。而官方發展援助在促進物質進步方面的作用就有限得多﹐不過在適當條件下仍然能夠發揮積極作用。
問﹕ 最近幾個星期﹐新聞媒體有不少關於外援水準以及受援國吸收援助的能力的爭論。關於外援應達到何種水準是否存在著效益遞減的規律﹖
拉德萊特﹕ 沒有嚴格的規律﹐但是有一種很強的趨勢。如其他的金融投資一樣﹐我們可以看到﹐隨著投入的增加﹐回報逐漸減少。研究表明﹐就旨在輔助說明經濟增長的援助而言﹐隨著援助量的增加﹐它對經濟增長的影響越來越小﹐但仍趨於保持助推作用﹐直到援助額差不多達到一個國家國內生產總值的18%到25%。
問題是外援針對的是什麼物件。針對穩定經濟增長的援助對增長的影響超過其他形式的援助﹐如用於人道救援和司法改革之類難以評估效益的援助。司法改革的結果需要10到15年甚至更長的時間才會真正顯現出來。評估用於農業發展和修築道路等項目的結果比較容易﹐因為這些結果比較容易量化﹐一般來說獲得這些結果也不需要太長時間。
進一步推進外援工作所面臨的挑戰之一是在援助物件和援助方法上做出調整﹐使外援更加有效﹐以確保產生最大限度的影響。
埃伯施塔特﹕ 援助的有效性取決於轉載入外援的經濟環境。在存在有節制並富有建設性的政策的地方﹐資源就可能產生更高的回報。
關鍵的問題是﹐額外提供的優惠資源對政策環境產生什麼樣的影響。外援的結果取決於援助時間､受援國的領導能力──它的管理模式──以及這個國家的歷史。
自90年代以來出現的一個令人擔懮的現象是﹐撒哈拉沙漠以南的非洲國家對官方發展援助的依賴日益嚴重。事實上﹐自70年代以來﹐非洲各經濟體對外援的嚴重依賴一直很明顯﹐甚至日益嚴重。我們不得不問﹐過多的援助是否在過去一個時代裏"擠走"了撒哈拉沙漠以南部份地區的出口增長和阻礙了國內資本的形成。這可能是這個地區長期經濟效益極其低下的部份原因。
問﹕在你看來﹐像美國的"世紀挑戰帳戶"､《非洲增長與機會法》和"重債窮國倡議"(注1)這樣的項目在全面減貧戰略中的作用是什麼﹖
拉德萊特﹕在2005年7月八國集團會議期間宣布的總額為400億美元的減免債務的決定是一次歷史性決定﹐它可能結束至少18個貧困國家──可能有更多國家──長達二十年之久的債務問題。現在的挑戰是輔助說明受援國實現可持續的經濟增長和減貧﹐從而使它們不再債臺高築﹐無法償還。
遺憾的是﹐這項方案將肯尼壓､尼日利亞和斯裏蘭卡等很多國家排除在外──這些國家的借貸不足以被作為重債國來考慮。應該為這些國家提供類似的方案。援助應提供給最貧困的國家﹐而不是債務最重的國家。
從概念上講﹐"世紀挑戰帳戶"是一個非常重要的項目。其總的指導思想是為提供援助建立一個更加有益和更加靈活的機制﹐即最有決心推行合理發展政策的國家。這種做法成功與否尚有待觀察。
《非洲增長與機會法》尤其有效﹐因為其基礎是美國向非洲國家開放市場﹐從而使非洲國家能夠進入國際市場﹐生產商品以支援其長期的增長。
埃伯施塔特﹕"世紀挑戰帳戶"是個崇高的理念﹐但到目前為止﹐這個項目很難執行。項目規模太小﹐不足以通過"不提供貸款"來產生大的影響﹐即"世紀挑戰帳戶"不具有舉足輕重的地位﹐無法對受援國的行為方式或提供絕大多數發展贈款和貸款的捐助國及團體的做法產生較大的影響。
"世紀挑戰帳戶"的目的是﹐在部署資源時體現世界銀行的"有選擇"援助的實驗性構想﹐即把資源部署到能產生最大影響的地區。然而捐助國或團體無法支援這一構想﹐部份原因是它們無法拒絕向很多國家提供援助。捐助方與受援國政府的政治關係往往比這些援助實際帶來的結果更加重要。在此情況下﹐幾乎不可能做到"有選擇"地提供援助。
問﹕透明度和問責制對於援助的有效性有多重要﹖如何加強良治﹖
拉德萊特﹕較好的政策和公共部門都對一個國家的增長產生巨大影響。擁有強有力的機制和健康人口的國家比之於腐敗嚴重和人口不太健康的國家能夠吸收更多的援助。
過去──主要是在冷戰時期──曾有過這樣的例子﹕捐助方積極給存在腐敗的國家提供援助﹐這扭曲了公眾對援助的整體有效性的看法。
埃伯施塔特﹕腐敗和盜用援助資金的一個原因是捐助方的政治意識。
經濟發展與法治之間的關係是正相關。法治是一個重要目的。在因為有了法治而透明度較高的地方﹐投資的不確定性和交易成本相對較低﹐經濟活動較容易取得進展。
在很多社會﹐財富的分配是不均衡的。但是如果一個窮人知道﹐他或她享有同等的法律保護﹐那麼這幾乎是向平等邁出的革命性的一步。
問﹕如果發現存在欺騙造假的情況﹐是否應該中斷給這些國家的發展援助﹖
拉德萊特﹕在很多情況下──但不是所有情況下──應該如此。一些國家的體制腐敗嚴重至少部份是貧困所至。地方要有堅決的承諾和資金才能建立起能夠在不同部門防止腐敗的強有力的體制。這並非只是本國政治意願的問題。
捐助方必須對它們希望通過援助看到什麼樣的結果提出具體的要求。
埃伯施塔特﹕這完全取決於援助目標是什麼﹐例如﹐是將援助用於軍事目的還是政治穩定目的等。如果捐款被濫用﹐人們就更有理由要求結束人道救援項目。
問﹕ 要求受援國以改變政策為受援條件的做法存在什麼問題﹖有人認為﹐雖然財政節制､貿易自由化､放松管制以及私有化等都是好事﹐但這些措施的實施速度和深度對發展政策的成功至關重要。
拉德萊特﹕我們了解到﹐捐助方不能單純地從外部將改革強加於人﹐也不能用許諾提供更多的援助來"收買"受援國進行改革。受援國家必須首先承諾進行堅決的改革。外援可以用來輔助說明支援好的政策﹐但不能強迫執行這些政策。
埃伯施塔特﹕提出條件是可取的。但捐助方在爭取受援國履行條件方面的記錄不佳。在不能中斷外援的地方﹐提出條件限制是不現實的。但在過去數十年中﹐我們看到有多少受援國政府因其發展項目的效益低下而被中斷援助的例子﹖
問﹕ 已經提出了一些金融發展的計劃﹐如國際融資機制(International Finance Facility)､全球稅､用於發展目的的特別提款權(special drawing rights)等。鑒於對受援國提出的諸多要求﹐你們認為什麼是為發展融資的最佳途徑﹖
拉德萊特﹕尋求輔助說明有關國家發展經濟和減輕債務的創新體制總是件好事。但沒有任何一個體制是解決問題的靈丹妙藥。
這些新的辦法中沒有任何一個能夠全部代替傳統的援助形式或在中等收入的國家變得特別重要的民間援助。
世界銀行和非洲開發銀行應當提供更多的贈款而不是貸款﹐特別是對最貧困國家。人均年收入處在某一水準下的國家應當得到贈款﹐因為它們面臨最巨大的發展挑戰﹐最容易受到經濟震盪衝擊。
但是贈款不應成為無條件饋贈﹐而應當以效益為基礎。贈款應明確針對具體目標﹐如修建數條道路或建立一定數量的保健診所。捐助方應當通過提供更多的援助來獎勵達到目標的國家﹐而對那些沒有實現具體目標的國家予以處罰。
埃伯施塔特﹕至於低收入､無力償還債務的重債國﹐我們必須記住﹐合同貸款通常有很大優惠﹐但這些貸款產生的回報往往低得可憐。
在許多低收入的重債國家﹐經濟問題不會單純地通過減免債務就能解決。無力償還優惠債務反映了總體經濟效益問題。
對回報率低下的原因要進行調查﹐這比立即免除債務更加重要。我不認為減免債務對於發展是那麼重要的手段。
注1﹕重債窮國倡議(The HIPC Initiative)是為執行國際貨幣基金群組織和世界銀行支援的調整和改革計劃的嚴重欠債的貧困國家減免債務的綜合措施。
本文表達的意見不一定反映美國政府的觀點或政策。