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《論民主文集》(9) 利益集團的作用
R• 艾倫•海斯 撰文
"利益集團是由抱有某些共同目標並且努力去影響公共政策的個人群組成的團體。"
─ 利益集團協會 傑弗裏•貝裏
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利益集團(interest groups)是美國公民用來向民選官員表達他們的想法､需要和見解的一個重要機制。美國公民無論關心的問題是多麼具體或特別﹐往往都能找到一個專門關注這種問題的團體。從包含美國眾多志願機構的通訊錄上可以看出﹐公民群組成這些社團的原因五花八門。蓋爾調研公司的《社團大全》(The Gale Research, Inc., Encyclopedia of Assciations)被公認為最詳盡齊全的目錄之一。這些社團並不全都從事政治活動﹐但是﹐其中有很多以對公共政策施加影響為目的。
美國政治無論從有形的體制上﹐還是從無形的傳統上﹐都為利益集團提供了肥沃的生存土壤。美國體制中有利於加強利益集團影響力的特徵之一是﹐政黨力量相對薄弱﹐而這在一定程度上是行政與立法分權的結果。在像英國那樣的議會制中﹐首相要靠議會中的多數支援來執政﹐各個政黨對立法議員､進而也就對制定政策﹐有著相當大的控制力。反之﹐美國總統大選和國會選舉是兩項分開的政治運作﹐即使有時候在同時舉行。每個立法議員都必須在他/她的本州或本區結成一個取勝的聯盟陣容﹐而這種聯盟的性質﹐同獲勝的總統候選人所群組成的多數派聯盟並不一樣。很能敘述這一點的現象是﹐在自第二次世界大戰以來的大部份時間內﹐國會和總統職權分別掌握在對立的政黨手中。因此﹐無論是民主黨人﹐或是共和黨人﹐都不一定非支援本黨總統的主張或支援本黨的競選政綱不可。由於對黨派的忠誠度較低﹐所以﹐利益集團的影響力提高 ─ 這既體現在極為需要經費支援的競選時期﹔也表現在選舉過後﹐那些對獲勝候選人提供過支援的利益集團對制定政策的密切參與。
美國體制中有利於加強利益集團影響力的第二個特徵是政治權力分散到州和地方﹐也就是聯邦制度﹐或曰"聯邦主義"。公民社團往往是先從州或地方一級產生﹐然後合併為全國性的群組織。權力下放促進了各式各樣的利益集團的產生﹐而這又進一步弱化政黨體系﹐因為50個州的社會與經濟情況千差萬別﹐難以實施絕對的政黨路線。
此外﹐美國體制中強大､獨立的司法系統也加強了利益集團的勢力。在其他一些民主政體中歸立法或行政機構處理的問題﹐在美國往往由法院來裁決。因此﹐利益集團可以通過訴訟來達到無法通過立法途徑實現的決策目標。例如﹐在20世紀50年代初期﹐全國有色人種協進會(NAACP)在法院的勝訴﹐給美國的種族隔離政策上打開最早的缺口﹐比由南方議員控制要職的國會願意採取行動的時間早了好幾年。
最後還有一點﹕美國對言論､新聞出版與結社自由幾乎毫無限制的傳統意味著﹐幾乎任何利益集團所表達的觀點﹐無論多麼激進﹐都可以有公開傳播的機會。當然﹐第二次世界大戰以來媒體的日益集中化﹐使一些持邊緣觀點的團體的聲音較為難以讓人聽到。但是﹐鑒於各種團體都可以上互聯網﹐集中化的趨勢在一定程度上被抵消。總之﹐美國言論自由與新聞出版自由的傳統﹐提供了將社會問題公之於眾並就公共政策發表評論的大量機會﹐從而鼓勵了利益集團的形成。
利益集團的範圍
在1970年以前﹐美國介紹利益集團的標準教科書大多將它們分為三大類別﹕工商､勞工和農業。從那時以來﹐利益集團的範圍已經變得紛繁複雜得多。美國農民人口的減少使農業利益集團失去了影響力﹐同時﹐新出現了許多在這些類別以外的新型利益集團。
工商
許多學者一致認為﹐工商界在美國政治中扮演著一個主要角色。大財團公司在美國經濟中具有顯要地位。由於民選官員要為國家的經濟表現負責﹐他們往往擔心﹐如果採取與工商界對立的政策﹐會有損於經濟表現。
然而﹐工商界也動用其直接的影響力。大型跨國公司以其巨額資財來推動自己的政治目標。它們通常是多個行業聯合會的成員﹐這些聯合會代表了整個行業在政治進程中的主張。這些公司也支援著"傘式"聯合性機構﹐如代表整個工商界聲音的全國製造商協會(Assocation of Manufacturers)和美國商會(U.S. Chamber of Commerce)。另外﹐也有公司單獨直接向議員遊說﹐拿出數百萬計美元作為競選捐款﹐支援它們贊成的候選人。
工會
工會在20世紀初發展得很緩慢﹐但是30年代時在美國政治制度中取得了重要位置。《全國勞工關係法》(National Labor Relations Act)保護集體談判﹐並使工會得以發展得更為迅速。到20世紀50年代﹐工會會員人數達到頂峰﹐佔勞工總人數的35%。但是﹐自60年代起﹐工會會員開始減少﹐到目前僅佔勞工人口的15%左右﹐工會的政治實力也隨著其經濟實力的減弱而下降。工會會員人數減少的原因十分複雜﹐在此難以詳細探討﹐但大體上是由於全球經濟的性質發生了變化﹐ 美國從以製造業為基礎的經濟﹐轉為著重以服務業為導向的經濟。不過﹐當工會將其能量集中於一個選舉或一個問題上時﹐仍然具有相當的影響力。
職業社團
另一類重要的利益集團是專業人員的社團。這些團體﹐如美國醫學學會(Amercian Medical Association)和美國律師協會(Amercian Bar Association)等﹐專注於自身專業的共同利益､價值觀和地位。勢力稍弱但群組織程度並不遜色的是公共部門的專業人員。在州和地方政府中﹐幾乎每一專業都有自己的全國性群組織。例如﹐在住房政策領域﹐有全國住房與再開發公務員協會會(National Association of Housing and Redevelopment Officials)､州住房機關全國理事會(National Council of State Housing Agencies)和大型公共住房管理機構理事會(Council of Large Public Housing Authorities)。根據州與聯邦法律﹐這些團體不得參與黨派活動。但是﹐當遇到涉及自己工作項目的問題時﹐這些團體會到國會作證﹐它們還群組織自己的會員同來自本州和本區的議員對話。由於公共項目的服務物件是低收入者﹐而這些人很少群組成具有影響力的全國性利益團體﹐因此﹐這些公共服務人員的社團就成了美國政治進程中替窮人說話的重要代言人。
政府間群組織
另一個有關類別的利益集團﹐是那些代表州與地方政府不同單位的團體﹐它們為在全國範圍內爭取自己的利益而遊說。在把權力分散到聯邦､州與地方政府各級的美國聯邦制度中﹐這些團體並不具有正規角色﹐但是﹐它們具有和其他利益集團相同的作用﹐即將自己成員的看法告知國會和行政當局﹐並在媒體上宣揚自己的觀點。例如﹐全國州長協會(National Governors' Association)和全國州議會會議(National Conference of State Legislatures)代表著州的官員。由於州長肩負著實施聯邦要求的社會福利項目的直接行政和政治責任﹐因此﹐全國州長協會在輔助說明國會議員制訂社會福利法規方面﹐尤其具有影響力。各縣級機構的利益則由全國縣級協會(National Association of Counties)代表﹐城市的利益由全國城市聯盟(National League of Cities)和美國市長會議(U.S. Conference of Mayors)代表。
公共利益集團
自1970年以來﹐發展得最為迅速的利益集團是"公共利益集團"。政治學家傑弗裏•貝裏(Jeffrey Berry)給公共利益集團下的定義是﹕所主張的目標並非針對本團體成員的直接物質利益﹐而是表達其社會整體價值觀的利益集團。最早的一批公共利益團體是隨著60年代的民權運動､女權運動和環境保護運動應運而生的。支援這些事業的人們往往經歷了一段發展過程﹐從通過街頭抗議表達自己的主張轉到政治體制中進行有群組織的行動。後來﹐公共利益集團又發展到一些新的領域﹐如殘疾人權利､防止虐待兒童或家庭暴力､男女同性戀權利等。這些團體也是提倡建立扶助窮人的項目的主要力量。公共利益集團中的一些主要團體包括﹕全國低收入住房聯合會聯盟(National Low Income Housing Coalition)､保護兒童基金會(Children's Defense Fund)﹐以及由消費者利益活動人士拉爾夫•納德(Ralph Nader)領導的社會公民(Public Citizen)等等。
公共利益集團一般缺少工商利益集團那樣的財力。儘管從民意測驗來看﹐它們的主張往往得到相當大的公眾支援﹐但是其成員人數一般不多。原因之一是﹐它們的目標不帶有具體實際利益性質﹐因而造成"搭便車"的現象﹐即人們可以從這些團體的努力中獲益﹐但是自己卻不必成為它們的成員﹐或者至少不必大力參與。儘管如此﹐這些團體利用自己的專業特長﹐並且通過大力的資訊收集﹐能夠提出其他團體涉及不到的問題。最初﹐大多數公共利益團體是政治上的左傾派。但是﹐近年來﹐保守派也群組織了自己的利益團體﹐大都是為了對付所謂60､70年代公共政策中出現的自由主義傾向。這一類的公共利益團體主要包括﹕全國納稅人聯盟(National Taxpayers' Union)和婦女關心美國群組織(Concerned Women for America)。像傳統基金會(The Heritage Foundation)這種的保守派智囊團﹐也可以發揮利益集團的作用﹐因為它們的研究傾向於為保守派世界觀提供依據。自由派方面的城市研究所(Urban Institute)﹐也許情況與此相仿。
這些國內的公共利益集團﹐與80年代以來在國際舞臺上湧現的非政府群組織(NGOs)相似。實際上﹐美國的某些團體同國際非政府群組織有著密切聯繫。無論是對國內還是國際的公共利益團體的支援﹐都是來自關心整體社會問題而非眼前經濟利益的公民。
利益集團效力的局限性
從上述簡短的介紹可以看出﹐美國政治舞臺上有多種多樣的利益集團﹔大量的調查研究顯示﹐這些利益集團宣傳其成員觀點的效力大不相同。造成差異的原因﹐在於一個團體如何使用自己主要的政治資源﹐即成員人數､凝聚力/力度､經費､資訊。
成員的人數及其凝聚力
按理說﹐享有很高支援率的利益集團應該具有最大的影響力。民選官員所倡導的﹐是在民意測驗中得到大多數人支援的政策﹐因為他們希望大批支援這些主張的人有朝一日會加入使他們競選成功的選民陣營中來。然而﹐有幾個因素使情形變得不是這樣簡單。
不錯﹐有成千上萬的公民是利益團體的成員﹐而且有些團體﹐像環境保護人士群組織山巒俱樂部(Sierra Club)和勞工群組織勞聯/產聯(AFL/CIO)﹐是相當人多勢眾的。但是﹐若進一步仔細觀察就可看出﹐大多數會員眾多的利益集團其實只得到了他們潛在的支援者當中的很小一部份人。例如﹐民意測驗表明﹐極大多數美國人贊成實行嚴格的環境保護法規。這些支援者可以成為環境保護利益集團數百萬成員的來源。然而﹐即使那些最大的環境保護集團所公開的成員人數﹐也都不足一百萬。這種相對少的成員人數顯示了這樣一個規律﹐即參加利益集團的公民人數只佔美國人口的很小一部份。
已故經濟學家曼庫爾•奧爾森(Mancur Olson)對此做了最為可行的解釋。他認為﹐一個利益集團實現的某一政策目標﹐從經濟學上來說﹐是一種"公共財富"。也就是說﹐這個團體的成功使那些贊同它的主張的人們都能受益﹐無論他們是否實際加入了該群組織。例如﹐如果鯨魚得免滅絕﹐即使從未向"拯救鯨類"團體繳納過會費的人﹐也可以因為鯨魚的生存而感到快慰。當然﹐如果誰都不出資金﹐這個團體是不會存在的。不過﹐在那些大型利益集團裏﹐每個新加入的成員所分攤繳納的會費﹐數額很小。所以﹐一方面有數以千計的支援者加入利益團體﹐另一方面也有許多人不加入﹐或者不完全參與﹐他們成為所謂的"搭便車者"﹐也就是說﹐讓別人積極參加並出錢﹐而自己則坐享其成。
會員眾多的利益集團面臨的另一主要問題是﹐如何將公民對這個團體的支援轉化為選票﹐投給那些贊同這個團體的目標的政治候選人﹖選舉投票是一項複雜的行為﹐包含著多方面的動機和影響﹕候選人的個人人品﹐黨派忠誠度﹐以及多種多樣的議題。對選舉的研究表明﹐許多選民對於自己所支援的候選人究竟持何種政策主張﹐不甚了解。因此﹐利益集團往往很難證明﹐它的支援者在選舉中做出的選擇﹐與該群組織的目標相關。那些能夠讓候選人相信其選票實力的團體﹐是受到敬畏的。例如﹐反對制訂槍支管制法的全國步槍協會(National Rifle Association)使國會議員確信﹐這個問題是該會會員給他們投贊成或反對票的關鍵。這樣﹐全國步槍協會所具有的影響力遠遠超過了其會員人數代表的比例﹐儘管大多數美國人贊成制訂更為嚴格的槍支管制法。
由於動員起大批會員是件困難的事﹐因此﹐毫不奇怪﹐規模較小但卻整齊劃一並且情感強烈的團體﹐往往能夠產生比其成員人數顯示的力量要大得多的影響力。首先﹐團體越小﹐每個會員所繳納的會費就越高﹐"搭便車者"減少。其次﹐直到互聯網興起之前﹐規模越小的團體﹐成員間的交往聯絡越方便﹐因此集體行動起來也就容易得多。規模較小的團體的這些優勢﹐如果再加上其成員與決策結果利害攸關﹐那麼﹐即使小團體﹐也可以變得力量非常強大。
經費
近年來﹐由於政治競選費用增加﹐金錢在美國政治中的重要性上升。限制競選捐款的現行法律存在漏洞﹐而兩黨的許多民選官員不願意支援對現行制度做出修改﹐擔心修改會讓對方得到好處。那些在全國性選舉中影響力最大的利益集團﹐往往向候選人提供自願捐款﹐總額可達數十萬美元。
另外﹐如果要在非選舉時期在華盛頓保持一席立足之地﹐也需要有相當大的財力。一個團體需要有一批專業人員去對涉及其利益的立法活動施加影響﹐還需要一批人員同它自身的成員保持聯繫﹐並向成員提供服務。利益集團如果不能穩定地存在於華盛頓﹐就無法對立法過程的細節施加幕後影響﹐而這種影響恰恰是利益集團成功的標誌。
經費因素也同團體成員和凝聚力等因素相互作用。要克服搭便車的問題﹐利益集團必須吸引"政策企業家" ﹐即那些靠辦起成功的利益集團而在物質上､職業上或意識形態上獲得回報的人。要做到這一點﹐一個團體需要其未來的成員﹐作為一個整體﹐有足夠的財力資源﹐從而使這個群組織有希望發展起來。這種需要形成了一條最低收入的底線﹐低於這條底線﹐就難以群組織起來。由於這個原因﹐直接代表窮人的利益集團為數較少。
然而﹐高出這條底線﹐財力所起的作用變得更為複雜化。按理說﹐一個擁有100萬會員､每人繳納5美元的利益集團所籌到的經費(500萬美元)﹐應該與一個擁有會員1萬人､但每人繳納500美元的利益集團所籌到的經費相等。但是﹐一旦考慮到搭便車問題以及同眾多會員通訊聯絡的高昂費用﹐人們便可以看出規模較大的利益集團的實際劣勢。
另一個對利益集團調動資源產生影響的因素﹐涉及它的成員是個體公民﹐還是其它機構團體。許多勢力雄厚的利益集團﹐其實是由若干團體群組成的團體。它們包括行業社團､職業協會和代表公共與非營利服務設施的團體。一個由有關群組織群組成的利益集團﹐不需要動員聯絡很多成員團體﹐但卻可以稱自己代表著與這些團體相關的成千上萬名成員。此外﹐它的各個團體會員可以用自己的群組織資源﹐而不是個人的財力資源﹐提供支援。
資訊
除了有忠實的成員和經費以外﹐資訊是利益集團所擁有的最強大資源。資訊交流通過幾條渠道進行。首先﹐資訊從利益集團傳遞給決策人。利益集團往往具有議員們所缺乏的專業知識﹐這些團體很熱衷於輔助說明議員們理解本團體所關心的問題。不錯﹐利益團體所提供的資訊通常會帶有促進其自身利益的偏見﹔議員們非常清楚這種情況。但是﹐他們可能仍然認為這些資訊是有用的。利益集團常駐華盛頓的一個主要好處﹐就是能有機會在決策過程的關鍵階段向議員們提供資訊。
第二﹐資訊從立法和行政部門傳遞給向利益集團。這些團體的工作人員隨時跟蹤有關立法提案﹐從而掌握對立法進程施加影響的最佳時機。通過與國會工作人員的非正式交往﹐他們有機會到聽證會上作證﹐並且在接近某項關鍵性投票時﹐將本團體的成員動員起來。通過這個過程﹐他們了解到哪些決策人士的力量最雄厚﹐以及用什麼策略能爭取到他們的支援。有時候﹐這些團體能使在國會審議中的某個法案的具體文字得到修改﹐從而影響其產生的效果。
第三﹐利益集團同自己的成員和其他公民交流資訊。利益集團可以通過它所開展或是委託開展的調查﹐渲染某一個問題。如果媒體對此給予足夠的重視﹐議員們就會感到必須做出反響。這些團體也向自己的成員徵求資訊﹐並向他們通報即將做出的決策。在大多數情況下﹐只有為數很少的個體公民會為某項立法找到自己的議員。所以﹐一個利益集團只要發動寄出200封信﹐就會令人感到郵件猶如雪片般飛來。
近五年來﹐互聯網的飛速發展大大降低了聯繫大量民眾的費用。許多利益集團現在都有網頁﹐許多團體使電子郵件成為自身成員之間以及成員與決策人之間交流的手段。不過﹐這種媒介手段還很新穎﹐這些團體尚在研究如何最有效地對它加以利用﹐因此﹐要確切知道它對利益集團的影響力究竟會產生多大作用﹐眼下為時尚早。
新近的一個有關這種影響力的例子是﹐若干保守派的網站被用來傳播有關前總統比爾•克林頓(Bill Clinton)的負面資訊﹐其中有些屬實﹐有些則屬於嚴重歪曲或捏造。這也許對保持彈劾克林頓一案的勢頭起了作用﹐儘管大多數美國人仍然反對彈劾。除非大公司想出一個對使用互聯網施加控制的辦法﹐進而提高上網費用﹐否則這一新型媒介很可能將起到使政治對話大眾化的作用。反過來﹐互聯網也有可能促使公民分成許多微小的､靠電子通訊維繫的團體﹐它們以越來越稀奇古怪的世界觀變得與世隔絕。
讓公共利益集團更有效
由於上述原因﹐較小､較協調､財力相對雄厚的利益集團的主張﹐往往比那些代表較多公民的利益集團的主張更容易獲得成功。特殊具體的利益﹐往往要比那些較籠統的､所謂更大眾化的利益佔上風。不過﹐近年來公共利益集團的大批湧現﹐的確使利益集團體制在整體上更能體現美國多元化的聲音。而且﹐公共利益集團經常能夠擊敗看上去更為財雄勢大的對手。可是﹐歸根到底﹐民選官員們都懂得﹐贏得選票需要花錢。在很多情況下﹐那些有群眾基礎的利益集團無法保證他們的成員會將選票投給候選人﹐而行業社團和私人公司卻能保證奉獻候選人購買電視廣告所需的美元。
許多公共利益集團的一個重大欠缺﹐是缺乏真正的基層政治群組織。這些團體的典型情況是﹐有一小批辦事人員﹐他們依靠數以千計的成員的支援運作﹐而這些成員同這個團體發生的唯一聯繫﹐不過是按期交會員費。這種結構同早期的群眾性政治群組織完全不同﹐當時的全國性運動是從較小的､人們面對面交往的地方性群組織逐步發展起來的。而現代的這些團體﹐除了少數積極分子外﹐成員很少見面。
近年來﹐美國社會的觀察人士越來越擔心﹐公民對社區群體事務的參與減少。這種現象既涉及非政治性群組織﹐也涉及政治性群組織。人們提出的原因很多﹕電視帶來的離群效應﹔雙職工與單親家庭增多所造成的成年人閒暇時間減少﹔媒體把持的競選宣傳著重於對個人人品和醜聞的大肆渲染﹐而不注重真正的議題﹐從而令人們產生玩世不恭的心態。
無論是什麼原因造成公民參與的減少﹐利益集團如果能夠通過其地方和基層分部有效地將人們動員起來﹐就會在政治上處於強有力的地位。由於有現成的聯繫渠道﹐它們可以發展起穩定的成員基礎而不必耗費大量的聯絡資金。它們可以通過與候選人和民選官員在地方上的直接接觸﹐促進在國家層次上的遊說﹐而且理直氣壯地表示﹐其成員將把本團體所關心的問題作為投票依據。這將是一個名符其實的群眾運動﹐而不是靠被動的支援者出錢維持的少數管事人員的行動。
然而﹐創辦這樣一個群組織的障礙是十分巨大的。它需要有一大筆建立資金來啟動基層的群組織工作。它需要克服美國人將地方性問題同全國性問題分而置之的習慣。它也需要誘導許多公民擺脫那種只知注意全國性媒體提出的問題﹐而忽視同街坊鄰居面對面交流的傾向。
民主社會的一個標誌﹐是允許公民發展自己的政治資源﹔在他們一旦感到﹐私人公司或政府官員侵犯了他們的利益時﹐調動這些資源。從這個意義上說﹐有群組織的利益集團發揮著一個根本性的作用 ─ 輔助說明公民更為有效地利用自己的資源﹕投票權､言論自由､結社自由和司法程式。
相關讀物﹕
Frank R. Baumgartner and Beth Leech, Basic Interests: The Importance of Groups in Politics and Political Science (Princeton University Press, 1998)
Jeffrey Berry, Lobbying for the People: The Political Behavior of Public Interest Groups (Princeton University Press, 1977)
Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis, Interest Group Politics (4th ed., Congressional Quarterly Press, 1995)
Michael T. Hayes, Lobbyists and Legislators: A Theory of Political Markets (Rutgers University Press, 1981)
R. Allen Hays, Who Speaks for the Poor? National Interest Groups and Social Policy (Garland Press [forthcoming, 2001])
Charles Lindblom, Politics and Markets: The World's Political-Economic Systems (Basic Books, 1977)
Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Schocken Books, 1970)
Mark P. Petracca, ed. The Politics of Interests (Westview Press, 1992)
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作者介紹﹕
R• 艾倫•海斯(R. Allen Hays)是北艾奧華大學公共政策研究生專業主任﹐政治學教授。他的《聯邦政府與城市住房》一書﹐是有關住房政策歷史的一本受到廣泛引用的讀物。近來﹐他的研究範圍擴大﹐研究專題包括﹐利益集團在制訂公共政策過程中的運作。由勞特列奇在2001年出版的他的《誰替窮人說話﹖》一書﹐對利益集團在美國的住房､食品與現金補貼這三個社會政策領域中的活動做出評述和比較。海斯教授到北艾奧華大學任教之前﹐曾任地方政府的住房主管。
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