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《論民主文集》(7) 總統的權力
理查德•M•皮烏斯 撰文
"美國總統職權所要求的不僅是從戰場後方發出響亮的宣言。它要求總統將
自己置身於酣戰中﹔他要滿腔熱情地關懷在他領導下的人民的命運……"
─ 約翰•F•肯尼迪總統
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美國總統被稱為世界上權力最大的行政領導職務﹐然而﹐從許多方面來說﹐它又是最受法律限制的職務之一。總統擁有巨大的法定權力﹐但是﹐由於憲法規定的制衡和種種法律限制﹐在職總統大都體會到哈裏•杜魯門(Harry Truman)所表述的感覺﹕"總統的權力在很大程度上是要大家做那些本不必經他要求而應該做的事"。總統權力的最大極限往往取決於說服的力量而不是命令的力量。
設立總統職位
《憲法》第二條對政府行政部門的憲法權力做出規定﹐即設總統一人﹐通過(選舉團方式)選舉產生﹐任期固定為四年。
任何讀到《憲法》第二條的人都會立即驚訝地發現﹐它對總統選舉的機制規定得十分詳盡﹐而對總統就職後的權力卻只有寥寥數語。儘管總統被授予"合眾國的行政權"("The Executive Power of the United States")﹐但在總統如何向各部門主管人員下達指示､如何掌控各政府部門或是如何罷免官員等方面﹐《憲法》無一任何具體規定。雖然總統可以經征詢參議院的意見和參議院的同意締結條約﹐但是《憲法》對誰有權力廢除條約沒有規定。總統被稱為總司令﹐但是對於總統指揮軍隊的權力﹐或是對於總統同戎裝軍官之間的關係都沒有進一步規定。總統可以召集國會舉行特別會議﹐有義務向國會報告國情並建議國會採取措施﹐而且可以否決國會通過的法案﹐但是沒有任何條文規定總統有權頒佈具有法律效力的規章。
但是﹐這些並非不是無意的疏漏。《憲法》起草人是一些諳熟殖民地和州行政管理的務實務之士﹐其中很多人具有豐富的軍事和外交經驗。他們草擬的關於總統權限的條款簡短含糊﹐目的是要讓這部《憲法》能夠在那些對行政權疑慮重重的州議會得到通過。他們並沒有對行政權作充份的界定﹐也沒有周密地對其加以限制﹐而是將許多問題留給後代去解決。
因此﹐憲法語言可以得到兩種解釋。行政權既可以被限制､束縛､制衡﹐也可以被用作建立由中央政府指導的強大經濟的工具和抵禦外國干涉這個新興國家事務的危險的保障。
提名與選舉
總統提名與選出的方式﹐在很大程度上同總統權力的模糊性有關。最初﹐《憲法》起草人設想﹐由每隔四年為挑選總統而群組建一次的選舉團(Electoral College)"提名"五位候選人﹐然後由眾議院做出最後選擇﹔選舉團由各州代表群組成﹐大州佔強勢。然而﹐到了19世紀初﹐政黨有能力為自己的候選人取得選舉團多數﹐從而形成了延至今天的以政黨主導的制度。到了19世紀30年代﹐各州的立法議會陸續把選擇選舉人的權力讓給了本州人民﹐給選舉總統奠定了全民選舉的基礎。
現行的兩大政黨黨內提名制的做法是﹐首先在州內進行角逐(稱為初選或政黨基層選會)﹐挑選出參加黨全國大會的代表﹐再由全國大會挑選出本黨提名的候選人。成功的候選人要顯示其在籌措經費､刊登廣播電視競選廣告､塑造自己的媒體形像以打動選民人心等多方面的才能。由於必須籌措經費並且群組織好媒體宣傳﹐因而人選的範圍縮小到只剩下一小批職業政治家﹐他們大多數不是州長就是參議員﹐或是副總統。
在2000年總統大選中﹐儘管小阿爾•戈爾(Al Gore Jr.)獲得的選民票數比喬治•W•布希(George W. Bush)多出50萬張以上﹐但布希按選舉團票數還是擊敗了戈爾﹐因此﹐圍繞究竟選舉團制度是否仍符合時代需要產生了大量辯論。總統大選競選實際上是一場在50個州中爭奪多數的角逐﹐目標是奪得每州(以及哥倫比亞特區)的選舉團票。這個制度的優點是﹐這些分開進行的"贏者囊括一切"的角逐﹐突出了國家的聯邦性質﹐迫使候選人從地域角度而不是單純從選民人口結構來考慮問題。另一個好處是﹐萬一雙方得票十分接近﹐重新點票就只需在票數十分接近的州進行﹐不必要重新提出在全國範圍點票的問題。例如﹐在2000年﹐舉足輕重的點票爭議﹐僅僅出現在佛羅裏達州﹐而不是出現在全國所有各地的選區。選舉團制度的缺點是﹐由於歷史原因﹐一些小州得到相對過多的選舉團票數﹐因而其選民選票的份量高於大州。但是﹐由於大州的選舉團票都將一攬子歸與這個或那個候選人﹐這促使候選人幾乎會全力以赴地去爭取最大的12個州﹐而不很在乎其餘的州﹐尤其是那些他們反正已經遙遙領先或是遠遠落後的州。
採用選舉團制度的最後一個困難是﹐有可能哪一個候選人都得不到大多數選舉團票﹐此時﹐競爭轉入眾議院(各州在眾議院中通過其議員作為一個單位而投票)。這種情況﹐1800年和1824年發生過﹐在1876年也幾乎出現。另外﹐也可能出現候選人雖然贏得選民的多數票但卻在選舉團選舉中敗北的情況﹐除2000年以外﹐1876年､1888年也都出現了這種情況。
部份分權
《憲法》起草人認為﹐聯邦政府的幾大分支之間的分權只能是"部份"的而非"完全"的分權。他們參考了法國人孟德斯鳩(Baron de Montesquieu)和英國人約翰•洛克(John Locke)的政治理論﹐分別設立了行政權､立法權和司法權﹐並分別創立了三個分支來行使這三權。但是﹐為了保持這三個分支之間的平衡﹐他們決定允許三者的職能有所重疊。
每個分支不但行使自己的本職職權﹐而且也兼管另外兩個分支的一些職權。例如﹕總統有赦免權(這是一項司法職權)﹐可以向立法機構提議採取措施(這是一項立法職權)。參議院有責任參與人事任命(這是一項行政職權)﹐國會有通過彈劾審判撤銷職務之權(這是一項司法職權)。法院可以做出普遍適用的裁決(這是一項立法職權)﹐也可以發佈命令(通過職務執行令狀)要求行政官員採取特定的行動。
部份分權的影響表現在聯邦政府的諸多方面。總統對於其他兩個部門的工作有更多的參與機會﹐但同時﹐一些按理也許屬於行政部門的事宜(如戰備､外交､內政決策､預算)﹐卻要會同立法部門共同處理。其結果﹐與其說《憲法》是將各項權力劃分得一清二楚的政府藍圖﹐不如說是(用普林斯頓大學政治學教授愛德華•科溫〔Edward Corwin〕的話)爭奪對美國決策的指揮權的"邀賽書"。
制衡
由此可見﹐總統是在一個"制衡"體制下行使職權﹐這個體制的目的就是讓聯邦政府的每一部門都能對其他部門的權力有所制約。總統可以基於憲法的或政策的理由否決國會通過的法案﹐而他的否決必須有參眾兩院三分之二的多數﹐才可以被推翻。這不但使總統能對國會進行制約﹐而且也使他能事先將立法部門關注的重點同他自己議事日程上的輕重緩急加以"平衡"(特別是當國會處於對立政黨的控制下)﹐因為他可以事先揚言將否決立法部門正在考慮的某一法案。這樣﹐國會就可能不得不在通過法案之前考慮總統的態度﹐以免總統屆時行使否決權。總統對各個聯邦法院的制約是通過他對新的聯邦法官與最高法院法官的任命權來實現的﹕這一權力具有一種日積月累的影響力﹐即隨著總統所任命的法官越來越多﹐將形成聯邦法官中很大一部份人對憲法和成文法的解釋與總統的觀點相近。
但是﹐制衡對總統的特有職權也同樣有限製作用。例如﹕總統頒佈的行政命令必須符合成文法﹐否則聯邦法院就不予以執行。總統任命的進階官員必須經參議院多數票同意。總統行使權力締結條約亦應徵詢參議院的意見和得到參議院三分之二的同意。總統的任何行政命令或(與外國締結的)行政協定﹐都要受司法部門的審視﹐聯邦法院有權力以違憲為理由﹐宣布該命令無效作廢。
彈劾與免職
對總統的最重要的制約﹐是《憲法》專門規定﹐對"重罪和嚴重的行為不端"實行彈劾及免職。上面這個術語來自英國的慣例﹐其根據是布萊克斯通爵士(Lord Blackstone)的《英國法釋義》(Commentaries on the Law of England)。據布萊克斯通的定義﹐ "重罪"("high crime")指的是對國家的犯罪﹐如叛國﹐而"嚴重的行為不端"(high misdemeanor")指的則是重大的腐敗與瀆職行為。美國的憲法體制中沒有規定總統在失去國會信任時去職(而在議會制下一旦失去信任投票意味著辭職)。
總統在經眾議院多數票表決後被彈劾(相當於被起訴) ﹐隨後在參議院接受審判﹐審判由美國最高法院首席法官主持。懲罰只限於免職﹐不過﹐總統在彈劾案中無論被定罪與否﹐都可受到法院的起訴與審判。
《憲法》起草人認為﹐設定一個困難的彈劾程式將導致它較少地被啟用﹔他們的想法完全正確。美國歷史上總共只有三位總統曾面臨彈劾﹕1868年﹐安德魯•約翰遜(Andrew Johnson)因違反《職務任期法》而受到彈劾(該法旨在防止總統在參議院就繼任人選達成共識前罷免內閣部長)﹐但在表決時以一票之差被宣判無罪﹔1974年﹐理查德•尼克松(Richard Nixon)在眾議院司法委員會針對他隱瞞同水門竊聽案有關的罪行而做出彈劾建議後辭職﹔1999年﹐比爾•克林頓(Bill Clinton)被以在民事訴訟案中作偽證和妨礙司法調查之由受到眾議院彈劾﹐後被參議院宣布無罪。
總統特有職權
儘管《憲法》的規定以及同相應兩大分支共事的種種困難似乎限制了總統的權力﹐但是總統有辦法繞開這些困難。有時候他們以自己對《憲法》的解讀為依據﹐施展很大的總統特有職權(prerogative power)。憑借著這些權力﹐他們單方面採取行動﹐解決一些嚴重的政治爭端或處理危機﹐事後才向國會和美國人民敘述理由﹐既顯示了他們行使權力的合法性﹐也顯示了他們的決策的權威性。
開國至今﹐總統特有職權解決了一些重大分歧。喬治•華盛頓(George Washington)在18世紀90年代初單方面宣布對英法之戰保持中立﹐儘管《憲法》中完全沒有授權他這樣做的明文規定。托馬斯•傑斐遜(Thomas Jefferson)1803年從法國手中購買了路易斯安那地區(LouisianaTerritory)﹐雖然《憲法》中並無明文規定聯邦政府有權收購領土。安德魯•傑克遜(Andrew Jackson)堅持行使了將內閣成員免職之權﹐樹立了總統在行政部門中的無上權威﹐儘管《憲法》對免職權毫無規定。亞伯拉罕•林肯(Abraham Lincoln)行使的權力如此之大﹐以至康奈爾大學政治學教授克林頓•羅西特(Clinton Rossiter)日後稱那一任政府為"憲政獨裁" ─ 憲政﹐是指即使在南北內戰時期﹐仍然照樣舉行了中期選舉和總統大選﹔獨裁﹐是指林肯在那個國家危機時期﹐有時候越出了法律和成文《憲法》所規定的界限。富蘭克林•羅斯福(Franklin Roosevelt)在美國參加第二次世界大戰之前﹐也依靠過總統特有職權。他同英國訂立了一份行政通訊協定﹐以超齡驅逐艦交換海軍基地﹐大大輔助說明了那些載運軍用物資穿越北大西洋的英國船隊。行政通訊協定不同於條約﹐不需要參議院三分之二的同意﹐而這正是羅斯福運用自己的特別權力採取這種國際通訊協定形式的原因。
如果一位總統使用特有職權獲得成功﹐會產生"正彈"效應﹐這表現在﹐他的黨和美國人民會團結在他的身後﹔反對黨往往會分裂﹐失去信心﹔他自行採取的做法往往通過隨後的立法或司法行動得到肯定和合法化。反之﹐如果總統的行動 ─ 例如杜魯門總統在韓戰期間接管鋼鐵廠以及尼克松總統扣押某些國內項目資金 ─ 受到法院審議﹐則可能產生"反彈"效應﹐也就是說﹐國會很可能會通過一些使得總統更難於動用特有職權的法律。例如﹐尼克松的做法被法院駁回後﹐國會通過一項法律﹐規定總統如要推遲或取消國會已經通過的撥款﹐必須取得國會的同意。林登•約翰遜(Lyndon Johnson)總統和尼克松總統進行的越南戰爭﹐引起了針對總統作戰權的反彈效應﹐國會在1973年通過的《征戰權力法案》(War Powers Act)中讓國會得到權力﹐可以在某些情況下要求總統從戰爭中撤軍。但是﹐聯邦法院曾拒絕以法令要求總統從戰爭中撤軍﹐儘管有國會議員提出過針對裏根､布希､克林頓三位總統的訴訟案。法院的裁決是﹐除非國會作為一個整體提出起訴﹐否則法院不受理個別國會議員的訴訟。
國內政策領導
總統上任時﹐往往並不具有大刀闊斧改變現狀的權威﹐除非是在經濟困難時期或是軍事危機中。總統也沒有多少"提攜扶掖 "能力(指投總統票的人也把選票投給一些與總統同黨的競選國會議員的候選人)﹐而且大多數總統本黨的國會議員當選時﹐很可能在自己選區取得了比總統更紮實的優勢(通常得到更多的選票)。此外﹐總統左右不了國會中的權力結構﹕他決定不了參眾兩院的黨派領袖､常設委員會成員以及各委員會的主席。而且﹐制定本黨綱領的議會中的黨核心小群組也不由總統主持。
總統執政以4年為一周期。由於要顧及自己連任的前途﹐因此如果有要求人們作出犧牲的舉措﹐他們很可能在上任初期提出﹐這樣﹐等到接近爭取連任的那兩年﹐他們就可以拿出"好東西"來同選民見面。所以﹐如果需要採取緊縮措施﹐總統會在上任初期提出。反之﹐國會議員是以2年和6年為選舉周期﹐即總統上任兩年後﹐眾議院的全體議員和參議院的三分之一議員面臨改選。因此﹐總統號召緊縮和犧牲﹐有可能在中期選舉中使本黨議員處於險境。
總統所屬的政黨在中期選舉中幾乎總是要丟失議席。通常﹐總統的政黨在總統執政的第二年會丟失多達20個議席﹐到執政的第六年更會多達40個。總統基本無力改變這種趨勢。即使他的政績良好﹐也很少會在中期選舉中對他本黨議員產生效用﹔但是如果政績不佳﹐則會使投其政黨票的選民倒戈﹐支援反對黨。因此﹐總統本黨那些處境較危的議員﹐可能把總統看作是影響他們競選連任的障礙。
總統在就任的第一年(即"蜜月"時期)往往能如願以償地取得成果﹐但不無矛盾的是﹐這一年是他們對自己所應做的事情最缺乏經驗､最少了解的時期。隨著經驗逐漸積累﹐他們對如何能達到目標有了更好的設想﹐但偏偏這個時候國會中能投票贊成他們的方案的支援者比過去減少。隨著在職時間的推移﹐他們在國會的成功率越來越低。在接近任滿時﹐尤其是如果國會是控制在反對黨手中的話﹐總統可能會發現﹐他的預算提案以及對進階官員和聯邦司法法官的提名﹐在抵達國會山時已是"死胎腹中" 。
聯邦制
美國的國體是聯邦制而非大一統制。這就是說﹐州長和州議會代表著本州公民的主權﹐從而形成州與國家的雙重主權制。按照《憲法》第六條﹐國家主權權力至上﹐因為國家的《憲法》､法律和條約高於州的憲法和法律。而且﹐州的官員和國家官員一樣﹐在宣誓就職時﹐必須保證維護國家的憲法與法律﹐即使是需要以本州的憲法與法律為代價。
但是﹐州政府並不受總統或國家政府部門的控制。固然總統所支援的某些項目可以完全由聯邦官員來執行貫徹﹐但白宮所贊成的大多數國內項目都需要州､縣和地方官員的協力合作才能成功。鑒於地方上的側重點往往與總統的不一樣﹐因此﹐在多數情況下﹐國家項目會有"聯邦化"與"地方化"之分﹐ 以反映基層的需要。
外交與國家安全政策領導
第二次世界大戰開始以後出現的一些趨勢﹐加強了總統指導對外事務的權力﹐削弱了國會對總統的政策施加影響或干涉的能力。富蘭克林•羅斯福和他的繼任者們控制了在對付冷戰對手中至關重要的情報工作﹐並經常說服國會議員﹐在國家安全事務中﹐應該放手讓他們相機行事。總統們施展了他們認為是憲法賦予總統的特有職權﹐同時運用了在第二次世界大戰期間和戰後國會授予他們的龐大權力。
總統在對外事務中大權在握的局面﹐在林登•約翰遜和理查德•尼克松時期達到頂峰﹐有些觀察家把這兩任總統當政的時期稱作"帝王總統政期"("the imperial presidencies")﹐意指他們為了越南戰爭而擴大使用總統特權。在戰事最初升級時﹐許多國會議員和美國人民對美國的目的何在一無所知﹔後來在老撾和柬埔寨的戰事升級也同總統特權有關。國會最終在1973年夏季停止了對印度支那戰事的撥款(當時柬埔寨仍然屬於轟炸目標)﹐不過﹐國會是在巴黎和平協定結束了美國在越南的作戰行動之後﹐ 才採取行動的。
其後﹐帝王總統政期引起的反彈導致一些新法律的誕生﹐這些法律使得國會對在不需正式宣戰的敵對行動中部署美國武裝力量具有發言權(1973年的《征戰權力法案》)﹐並要求將涉及隱蔽行動的特別情報活動通告國會(1980年的《情報監督法案》Intelligence Oversight Act)。另外還有一些法律規定﹐同外國訂立的行政協定不得向國會保密﹐凡是美國做出的國家承諾均需國會與總統正式宣布。在80年代﹐民主黨佔主導的國會給共和黨的總統對中美洲實施軍事干預增加了難度﹔在90年代﹐共和黨佔主導的國會通過扣壓對一些多邊機構以及聯合國的會費﹐讓民主黨的總統受到掣肘。
越南後的時期﹐有時候被稱為總統權力的"後現代"時期﹐其標誌是﹐外交事務不分黨派的局面結束﹐國會對行政部門的方案言聽計從的時代不復存在。如今﹐無論在外交或是內政事務上﹐總統都必須取得國會的支援﹐至少必須得到國會的默許﹐否則他的舉措從長遠來說就行不通。正如在國內事務上一樣﹐這意味著總統的說服權力﹐而不是特有權力﹐對於他的政策的成敗往往具有決定性作用。
基本原則
美國在總統權力上的經驗或許對於別的國家有可借鑒之處。總統權力在很大程度上是"說服之權"﹐即說服國會和美國人民去支援公共政策中的重大變革﹐這個制度的運作形態近似於議會制。但是﹐總統職務又意味著具有特殊的權力手段﹐也就是﹐總統在黨派和公眾支援有限的情況下﹐得以在有限的時間內﹐利用自身的憲法權力來解決某項全國性危機。1832年傑克遜的做法便是一例﹐當時他防止了南卡羅來納州違反聯邦關稅法﹔1861年林肯也曾這樣做﹐當時他針對要求脫離的州實施聯邦法﹐從而加速了內戰的爆發﹔1940年和1941年﹐富蘭克林•羅斯福同英國和蘇聯結盟對抗軸心國的做法﹐則又是一例。
這些經驗顯示出美國憲法語言上的含糊性的作用 ─ 它使對龐大的權力施加非明確的限製成為可能﹐從而得以在處理緊急事態時﹐不給行政部門造成羈絆﹐不會妨礙果斷的行動。但是﹐在民主制度下的行政權的根本問題仍然是﹕人民怎樣才能不讓擁有龐大特別權力的行政首腦變成獨裁﹖社會怎樣才能糾正行政濫權行為﹖美國的理念是﹐依據下列原則來維護一個有限的､憲政的､民主的政體﹕部份分權﹐以使其他分支參與日常決策﹔實行制衡﹐以使任何權力都不可能在其合法性不經立法與司法部門審視的情況下長久存在﹔採取聯邦制﹐從而一旦國家體制發生問題﹐州可以發揮作用﹔實行民主制度﹐使得總統和他的政黨每隔一定時期就必須接受選民的問責。一個正宗的議會制度可以通過不信任投票或宣布舉行新的選舉來突破僵局和政策癱瘓狀態。在基於總統任期固定和選舉日期固定的美國制度下﹐出現僵局的危險隨時存在﹐但可以通過成功地行使總統最高權力﹐或者依靠總統的領導作用形成國會和公眾輿論的共識﹐來減少這種危險。
綜上所述最根本的一點是﹐總統職權根植於這樣一種政治文化中﹕既遵從總統的職權﹐同時又對總統掌握的行政權保持高度戒心。在分權制度下﹐總統並不體現國家的主權。總統並不是專制君主﹐不凌駕於法律之上﹕法院已經裁定﹐總統在位時也不能免於私人法律訴訟﹐凡是法官要求在位總統向法院提供證據﹐總統必須照辦﹐並且可以受到司法審訊。雖然我們有一些規章允許特工處(Secret Service)調查和逮捕直接向總統發出威脅的人﹐但我們的法律沒有把對總統職務或擔任總統職務的人表示不尊敬定為犯罪﹐法律也沒有禁止新聞界或反對黨直接批評總統及其政府成員。這種既對總統職權高度尊重﹐同時又對行使總統職權抱有適當戒心的美國政治環境﹐也許是將總統職權保持在憲政範圍之內的最重要因素。
相關讀物﹕
Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency (Rowman and Littlefield, 1999)
Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President (Princeton University Press, 1985)
Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (The Brookings Institution, 1994)
Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents (Free Press, 1991)
Richard M. Pious, The Presidency (Allyn and Bacon, 1996)
Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power (Columbia University Press, 2000)
Robert J. Spitzer, President and Congress (McGraw-Hill, 1993)
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作者介紹﹕
理查德•M•皮烏斯(Richard M. Pious) 巴納德學院阿多爾福•奧克斯與埃菲•奧克斯贈款專聘美國研究專業教授兼政治學系主任﹔紐約市哥倫比亞大學文理研究生院教授。
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