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《論民主文集》(6) 獨立司法體制的作用
菲利帕•斯特魯姆 撰文
"美國許多法學家認為﹐法院對人權領域的問題從憲法上
做出審理﹐這是我國的一大特徵與驕傲。我贊成這個看法。"
─ 最高法院法官 露絲•巴德•金斯伯格
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美國2000年的總統大選曠日持久﹐遲遲未見分曉﹐這使許多人為之驚愕不已。決定勝負的選票在佛羅裏達州﹐然而在選舉結束多日以後﹐人們疑問重重﹕佛羅裏達州的某些選票是否因為技術設施故障而被遺漏﹐果真如此又該如何處理﹖佛羅裏達州議會介入進來﹔若干州法官也介入進來。佛羅裏達州州務卿和聯邦國會一些議員發表了措辭激烈的講話。候選人喬治•W•布希(George W. Bush)和阿爾•戈爾(Al Gore)的支援者﹐紛紛在佛羅裏達州和美國全國各地示威遊行。
這場爭議案被提交到美國最高法院。法院做出的裁決在實際上宣布了布希對戈爾的勝利。
至此一切結束。戈爾發表了祝賀布希當選的演說。示威的人群各自打道回府。未能奪得總統寶座的那個黨的政治家們在電視上宣布﹐現在是齊心協力處理國家事務的時候了。對於法院的裁決﹐決非人人皆大歡喜﹐但幾乎人人都認為﹐必須接受這一裁決。某些人嘖有煩言﹐認為某幾位法官有政治偏頗﹐但是沒有人懷疑﹐法官們是在獨立於其他政治當事人的情形下做出他們的決定的。
聯邦司法體制保持獨立﹐而且社會上公認這個體制做出的決定必須得到遵守 ─ 這正是美國政治制度的一大特徵。事實上﹐世界上沒有其它任何法院擁有近似美國最高法院的這種在裁決社會爭議､解釋國家憲法和制定公共政策方面的非凡權力。在這次選舉爭議之時正擔任最高法院首席法官的威廉•倫奎斯特(William Rehnquist)﹐曾在若干年前說過﹐美國的司法體制是"我國政體中的禦寶之一"。
人們常問到的關於美國司法體制的問題涉及兩個方面。第一﹐美國讓若干通過任命上任而非民選產生(而且是終身任職)的法官確定哪些是政府其他部門可以採取的合法行動﹐這是為什麼﹖第二﹐這樣一種體制化的權力怎麼能符合民主政體所蘊涵的由多數人決策的原則﹖第一個問題的答案取決於美國人的政府觀念。
聯邦司法體制的創立
起草1776年美國《獨立宣言》(Declaration of Independence)和1789年美國《憲法》(Constitution)的開國先賢深信﹐人民的權利先於政府而存在。他們在《宣言》中宣告﹐人的權利與生俱來﹐政府的宗旨在於維護和增進這些權利。例如﹐政府必須維護人民的人身安全和財產﹐這是需要有刑事法律和執法官員的原因。
但是﹐《憲法》起草人提出﹐如果說﹐新政府保護人民互不侵權﹐那麼﹐又由誰來保護人民不受政府侵權呢﹖政府可能犯錯﹐政府可能暴虐﹐政府可能濫用人民的信任﹐剝奪人民的權利。美國政治思想的精髓之一就是﹐深信一切體制機構都存在腐敗的可能﹐所有政治人物都可能受腐蝕﹐不單是受到有形的金錢的引誘﹐而且還會受到一種危害性更大的引誘﹐那就是﹕以正義的化身自居。掌握權力的人很容易認為﹐他們自己想做的事理所當然是正確的。這在民主制度下更是如此﹐因為政治人物可以讓自己相信﹐既然他們是由人民選出的﹐這就證明人民信賴他們會做出正確的決定。《憲法》起草人當時已在考慮﹐用什麼辦法﹐既可以使政府有足夠強大的力量保護公民﹐又不至使政府強大到成為一個不受約束的權力堡壘﹖
他們得出的答案是﹐通過份割權力來制衡權力。政府要分成三個分支﹐即總統､立法部門(國會) 與司法部門。國會非經總統同意﹐不能通過法律﹔總統非經國會同意﹐不能推行政策﹔國會和總統二者都要由司法部門來問責﹐司法部門按照《憲法》所授予每一分支的權限來評斷國會和總統的行動。要由司法部門來充當《憲法》的最後解釋者﹐而《憲法》則是敘述主權人民對政府行為的要求和政府權力所受限制的最終檔案。如果兩大"政治分支"﹐即總統和國會﹐企圖跨越這些界線﹐公民們就可以訴諸司法體制﹐以《憲法》為依據﹐向總統和國會的做法提出挑戰。司法體制此時就會予以干預﹐廢除那些同《憲法》相抵觸的法律。
正如《憲法》的一位起草人曾經所說﹐司法體制本身既無財力﹐也無武力。司法部門無法動用軍隊或警察來執行其法令﹐也無法扣住另外兩個分支的預算。它唯一能做的﹐就是顯示自己在政治上是如此的獨立﹐對人民的權利予以如此的保護﹐以致政治人物和公民都感到非服從其法令不可。
司法體制若要能夠無所畏懼､不偏不倚地發表意見﹐若要能夠真正保持獨立﹐就必須處於另外兩個分支的控制之外。所以﹐美國《憲法》規定設立最高法院。《憲法》還責成國會設立若干下級聯邦法院﹐所有這些法院的法官﹐都由總統提名﹐經參議院(國會的上院)多數票確認。第一屆國會建立了這樣的一個聯邦司法體制﹐它由若干初審法院和中級上訴法院以及最高法院群組成﹐以最高法院為上訴終審法院。所有各級聯邦法官都是終身任職(而且按照法律規定﹐法官的薪資不得減少)。因此﹐他們不必擔心會因為做出不合眾意的裁決而被罷職。 一個聯邦法官可以自行選擇離開司法體制另就他職﹐也可以辭職去參加競選﹐儘管後一種情形很少出現。在級別較低的聯邦法院供職的法官也許希望得到進入級別較高的聯邦法院就職的任命﹔但是﹐同樣地﹐一個法官在做出裁決時知道﹐無論裁決會如何激怒政治人士或是一般公眾﹐他或她的職位仍都是終生穩如泰山的。
上述一段話似乎自相矛盾。一方面﹐聯邦法官們受任是為了確保按照《憲法》所說那樣﹐使人民的意志高於一切。而另一方面﹐這種終身任命意味著﹐他們可以做出被人民認為是錯誤的､同大眾意志背道而馳的裁決。既然法官是由總統和議會的政治家們所挑選的﹐那麼﹐法官們做出的裁決難道不會具有黨派傾向﹐而非代表大多數人的意志或《憲法》的指意嗎﹖由此引出下一個問題﹕挑選法官的程式。
法官挑選程式與司法獨立
所有空缺的聯邦法官職位﹐包括最高法院法官的職位﹐都由總統提名任職人選﹔總統當然傾向於選擇一些可能與自己觀念相同的人士。最低兩級聯邦法院的管轄範圍按地理區域劃分﹔由於參議員在決定是否確認總統提名的人選時往往尊重同事的取向﹐因此總統在提名某一地區的聯邦法官人選之前﹐通常先要同代表該地區的參議員協商。不過﹐最高法院法官的提名就不是這樣了﹐因為最高法院管轄全國。20世紀後期的歷任總統還形成了一個習慣做法﹕在提名最高法院法官人選時﹐照顧到地域分布､宗教､種族和性別﹐道理是﹐這樣做可以提高當代法院的信譽。
然而﹐ 法官的終身任職制給總統影響最高法院法官的能力帶來限制。雖然對法官人選的觀點可以通過他們昔日作為政界人物或是作為下級法院法官所做的決策､決定而得以判斷﹐但是﹐這並不一定保證這位法官在上任後會如何斷案。例如﹐1953年﹐德懷特•艾森豪威爾(Dwight Eisenhower)總統任命厄爾•沃倫(Earl Warren)擔任最高法院首席法官﹐當時他知道﹐在第二次世界大戰時期擔任加利福尼亞州司法部長的沃倫﹐曾主持將該州的日裔美國人遣送到移居營的行動﹐而且在擔任該州檢察長和州長時﹐沃倫採取了對付犯罪活動和犯罪分子的強硬措施。但是﹐沃倫在擔任最高法院首席法官後﹐卻對最高法院一致做出公立學校實行種族隔離為違憲的裁決發揮了關鍵作用。在很大程度上由於沃倫的影響﹐他所主持的法院在20世紀60年代對《憲法》做出的解釋認為﹐過去普遍實行的給予被告人在刑事司法程式中的保護沒有達到《憲法》要求。沃倫的最高法院還推翻了一個傳統﹐在立法選舉中不再讓鄉村地區公民的選票比城區居民的選票具有更大的份量﹐據說艾森豪威爾對此感到如此之惱火﹐以致做出表示﹐早知如此﹐當初決不會提名沃倫擔任法官。
沃倫做出這些裁決固然在部份程度上有他個性的原因﹐但是﹐他這種在施政哲理上似乎改弦更張的做法﹐也反映了最高法院許多法官的司法生涯中的一個明顯現象。他們當中很多人擔任過民選產生的公職﹐在這種職位上﹐滿足選民要求和競選連任的需要使他們專注於地方性政治因素﹐而這恰恰是《憲法》起草人當年設立終身法官制度時所要設法避免的。其他一些未來的聯邦法官﹐有些最初在州法院供職﹐在那裏﹐並不需要對聯邦《憲法》加以解釋﹐有些則在下級聯邦法院供職﹐他們知道﹐如果他們對《憲法》的解讀有誤﹐最高法院會予以糾正。
但是﹐這些法官一旦進入最高法院﹐就再也沒有必要取樂民眾情緒了。他們很快就認識到﹐自己是國家根本大法的最後仲裁人 ─ 他們如果犯錯誤﹐再也沒有更高法院可以糾正﹔於是他們經常以一種新的方式來思考《憲法》中那些崇高的字句究竟和應該包含著什麼意思。
任期長久也對司法獨立產生作用。在法官長達數十年的任期內﹐原來一些會導致總統決定提名或不提名某人擔任最高法院法官的問題可能已經不再具有政治意義﹐而隨著時代的發展﹐在提名這位法官時本來並不曾料到的議題﹐倒可能成為重大的政治爭論焦點。這兩種現象都是總統所始料不及的。理查德•尼克松(Richard Nixon)總統1969年任命下級聯邦法院法官沃倫•伯格(Warren Burger)為最高法院首席法官時﹐男女平等問題還沒有進入最高法院的議事日程。尼克松無從預見這個問題日後會成為70年代伯格法院的關鍵議題﹐他也無從按照對這個問題的態度來挑選法官。
在一個自由的社會裏﹐法官同任何人一樣﹐都是公民。他們同我們一樣﹐也必然反映出在自己成長過程中佔主導地位的一些信念。與此同時﹐我們這個的社會價值觀不斷演變(如同所有社會一樣)﹐科技不斷發展﹐並隨之產生新的法律問題﹐而他們也是我們這個社會的成員之一。他們同法院外的人交流﹐他們讀報紙﹐他們看電視。他們知道有哪些問題對於社會變得如此重要﹐以致現已躍居國會､總統和州議會議事日程之首。當法官要將1787年制訂的《憲法》中的字句﹐像"州際貿易"或"適當法律程式"﹐應用於具體案例時﹐他們必須在同時意識到﹐"貿易"在一個特定時期的社會中的含義﹐或者哪一類"法律程式"被當今社會認為是充份的。
法官們固然有保障不受一時社會風氣及人欲的左右﹐但他們不會在真空中生活和判案。司法獨立決不意味同人民的意志和多數人的願望一刀兩斷﹐儘管它確實要與之保持一定的距離。
美國制度中還安排了另外兩種對司法權的制衡。聯邦法官雖然通常終身任職﹐但其實他們是有"良好表現"的基礎的﹔法官如果犯了刑事罪或是有其他不端行為﹐將受到國會的審判﹐結果可能導致被罷免。此外﹐國會還可以通過立法將某一法律領域劃出最高法院管轄的上訴範圍﹐比如﹐國會可以決定﹐最高法院不得受理任何涉及來自下級法院的涉及宗教或種族歧視的上訴案。
曾有少數下級法院的法官被國會撤職﹐但還不曾有最高法院法官被罷免﹐儘管最高法院的許多裁決曾遭到不少國會議員的聲討。國會對自己在上訴權問題上的權力﹐從不輕易動用。國會如此克制的主要原因﹐是最高法院的運作方式。
最高法院與憲法解釋
歷史上﹐在美國《憲法》起草時﹐人們的觀念是﹐聯邦政府將具有十分有限的權力。美國獨立戰爭1776年開始後﹐群組成聯邦的13個前英屬殖民地曾經宣布各自是擁有一切政府權力的獨立國家。戰爭勝利後﹐它們認識到﹐有必要作為一個共同的實體處理對外事務並統一全國的貿易標準﹔但是﹐它們仍然相信﹐為了實現這些職能而設立的全國性政府不在公民生活中佔首要位置。在諸如公共安全､教育､福利､保健､本地貿易等方面﹐各州應該保持對日常事務的控制。
因此﹐《憲法》以十分籠統的措辭表達了人民的授權。例如《憲法》有一處條文授權國會管理與外國的及"州與州的"貿易。在貿易大都就地進行的18世紀﹐ "州與州"所指的是真正跨過州界的貿易。經過19世紀的工業革命､20世紀的技術革命和21世紀初的這種全球化﹐這個概念遠非像過去那樣分明了。現在﹐任何一個州的商店裏的貨物﹐都幾乎全是在別的州 (或是別的國家 )生產的﹐美國人民所使用的基本商品都有賴於州際貿易以及國際貿易。公司變得全國化(和國際化)而非僅僅具有地方性。如果某個州要實施保護公共安全與福祉的法規﹐有關公司可以轉到其他地方﹐不再在這個州做生意。那麼﹐由誰來保護消費者免受偽劣商品和有害健康的商品的傷害呢﹖
從20世紀30年代起﹐最高法院以對貿易條款的這樣解釋做出回答﹕聯邦政府可以管理有任何帶有跨州成份的貿易﹐無論這個成份多麼微乎其微﹔實施管理的目的更多地出於對公共福祉方面的考慮﹐而較少與貿易本身有關。其結果是﹐舉例說﹐如果一家工廠所使用的原料來自州界以外或是製造的產品將行銷其他州﹐那麼聯邦政府就可以對廠內的衛生條件予以監督。工廠和商店僱員的工資和工作時間也屬聯邦政府管理的範圍﹐因為顯然﹐他們所生產的許多商品將到外州出售。在美國﹐食品和藥物非經聯邦政府批準﹐不能上市銷售﹐顯然也是因為它們跨越了州界。實際上﹐最高法院對含糊的貿易條款的如此廣義的解釋導致形成一項國策﹐推動創立了一個有限度的福利國家﹐使政府擔負起維護公民健康､安全與福祉的重大責任。
《憲法》中的另外一些條文也得到最高法院類似方式的解釋。幾個世紀以來﹐最高法院在一個遵從美國憲法傳統的釋憲框架內﹐本著法院對社會需要的理解﹐對《憲法》的一些早期規定做出解釋﹐使之適合社會需要。這帶來雙重結果。
其一﹐由於最高法院以一種演進而又尊重傳統的方式解釋《憲法》﹐公民不認為有修改《憲法》的必要。今天的《憲法》只包含27個修正案﹐而且其中10個還是在第一屆國會就做出的。考慮到18世紀末葉的美國同今天的美國有多麼大的差異﹐修正案的數目可謂寥寥無幾。
其二﹐由於選民對最高法院解釋的結果感到滿意﹐最高法院逐漸贏得一種近乎神聖的地位。最高法院就2000年總統大選獲勝者問題公佈意見後﹐舉國上下都予以接受﹐這表明﹐人們認定﹐最高法院是有能力解釋《憲法》規定的獨一無二的機構。每當總統和國會建立某項法規的時候﹐人們都有一個當然的假定﹐即這些熟悉《憲法》規定的機構相信其所通過的法律符合《憲法》。但是﹐如果最高法院認為該法律違反了《憲法》所劃定的政府權限因而予以推翻﹐那麼﹐這項法律就將無效作廢。由於最高法院的法官在做出裁決時會寫明所做決定的法律根據﹐因此﹐國會有時候也可以將被推翻的法規做一番修改﹐使之符合最高法院的裁決。不過﹐選民在這種情況下可以依靠的最主要手段是修正《憲法》 ─ 但我們已經看到﹐這並不經常發生﹐原因是﹐人民信任最高法院﹐而這種信任在很大程度上源於最高法院在維護個人權利上的作為。
聯邦司法體制與人權
美國《憲法》以及其他許多國家的憲法所保護的權利種類 ─ 言論自由､出版自由､宗教自由､不受任意逮捕､在刑事司法體制中獲得公正審理的權利 ─ 意味著﹐多數派往往是權利的對立面。如果多數人熱衷相信某一主張﹐那麼這個多數派不會歡迎有相反的主張出現﹐而且可能傾向於壓制相反的主張。畢竟﹐群體的福祉是會受到人們所持的觀念的影響的。如果一個國家的大多數人都同樣熱忱地信奉某一宗教﹐那麼﹐似乎在向這種宗教提出置疑的其他宗教就會成為不受歡迎的異己主張了。
但是﹐正如我們已經看到﹐美國政治制度的起點就是個人及其權利。《憲法》給政府的行動劃定了界限﹐推而廣之﹐也給多數人對個人的控制劃定了界限。《憲法》將權利包含其中﹐這實際上是規定出生活中的那些必須讓個人有權按自己的最佳考慮做決定的方面﹕同意或者不同意多數的主張､從事本人認為合適的信仰活動﹐等等。由此產生的一個問題是﹕當個人認為是權利､但卻同多數的意志相抵觸時怎麼辦﹖能不能信任多數派會不顧自己的強烈感情而尊重關於個人權利的原則呢﹖
正如我們已經看到的﹐《憲法》起草人對此的回答是﹕將維護個人權利的職能交托給多數或是交托給由多數所選出的政府機構將是天真的做法。必須創立一個獨立的司法體制﹐無論在多數派的反對情緒多麼激昂的情況下﹐它都將無所畏懼地伸張人權。
各個聯邦法院十分認真地擔負起了人權 ─ 在美國通常稱為公民自由和民權 ─ 衛士的角色﹐在這個過程中﹐將這些人權擴大到當年《憲法》起草人所無法預見的範圍。例如﹐憲法上沒有提到"隱私"這個詞﹐但是﹐最高法院從保護不受無理搜查和保護通訊自由的條文中看出保護隱私權的意向。言論自由權﹐經過最高法院的解釋﹐不僅適用於電視和互聯網﹐而且還適用於非語言的交流形式﹐如藝術表達和富有政治象征性的穿戴等。
聯邦司法體制在伸張人民的權利時﹐一方面能夠以非如此獨立的法院所無法做到的方式､不受民眾情緒左右地遵從《憲法》規定﹐同時又鮮明地確立了自己作為政治生活互動體制一部份的地位。1954年﹐厄爾•沃倫領導的法院一致裁決﹐學校中的種族隔離違反了《憲法》給予所有人以平等法律保護的規定﹐從而間接承認並且鼓勵了新生的民權運動。最終﹐最高法院感到﹐它不能將《憲法》解釋為連私下的種族歧視也屬禁止之列﹐但是﹐它的裁決促使國會通過了一些禁止私下種族歧視的法律 ─ 當國會制訂的法律在執行過程中遭到反對､被訴諸法院時﹐最高法院維護了這些法律。當沃倫•伯格領導下的法院第一次裁決男女平等屬於《憲法》問題時﹐它實際上對婦女地位正在發生的變化予以了承認﹐並且給方興未艾的婦女運動帶來保證﹐即這方面的申訴會得到政府起碼一個分支的認真對待。最高法院所表明的就是﹕那些不合眾意的人﹐那些另類的人﹐那些質疑現存方式制度的人﹐當他們申明自己的權利受到侵犯時﹐同樣會得到正規審理。
這﹐歸根結底﹐就是法官為何由任命產生以及為何終身任職的理由。正如前面提到的總統大選中所出現的情況﹐公民很可能不同意最高法院做出的某項具體裁決。但是﹐司法體制的獨立性給了選民一個保證﹐即最高法院做出的裁決幾乎一向基於法律而不是基於黨派政治﹐基於貫穿一切的民主原則而不是基於一時的激動情緒。獨立司法體制最終的作用是實踐美國的這樣一個信念﹕多數人的統治﹐只不過是真正的民主制度的一個方面。民主制度還包含另外一個重要內容﹐即保護個人權利。提供這種保護﹐是聯邦司法體制的首要職責。
相關讀物﹕
Henry J. Abraham, The Judiciary: The Supreme Court in the Governmental Process (10th ed., New York University Press, 1996)
Vincent Blasi, ed., The Burger Court (Yale University Press, 1983)
Peter H. Irons, A People's History of the Supreme Court (Viking, 1999)
Anthony Lewis, Gideon's Trumpet (Vintage Books, 1999)
Robert G. McCloskey, The American Supreme Court (2nd ed., University of Chicago Press, 1994)
David M. O'Brien, Storm Center: the Supreme Court in American Politics (5th ed., W.W. Norton, 2000; 4th ed., ppk., W.W. Norton, 1996)
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作者介紹﹕
菲利帕•斯特魯姆(Philippa Strum)是紐約市立大學布魯克林學院布羅克倫迪安氏贈款專聘政治學榮譽退休教授､韋恩州立大學吉布斯氏贈款專聘憲法學客座教授。她在美國政府學領域﹐其中包括美國司法體制和人權方面﹐有多項著書和文章。
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