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《論民主文集》(4) 聯邦制與民主
戴維•J•博登哈默 撰文
"聯邦政府與州政府事實上不過是人民的不同的代理人和
委託人﹐
被賦予不同的權力﹐不同的職責。 "
─ 詹姆斯•麥迪遜
《聯邦主義者文集》第46篇(Federalist No.46)
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2000年的美國總統選舉是美國歷史上最勢均力敵 ─ 也最令人困惑 ─ 的一次選舉。在選民投票結束一個月以後﹐才最後確定共和黨候選人喬治•W•布希(George W. Bush)當選美國第43屆總統。在這一個月期間﹐在全世界的注視下﹐佛羅裏達州的選票之爭在地方法庭､州法庭和聯邦法庭間幾度上下﹐最後是美國最高法院的一項裁決導致定下結果。令許多外國觀察人士不解的是﹐為什麼美國一個地方和另一個地方的投票標準會有如此大的差別﹐地方官員在全國選舉中為什麼會扮演那麼重要的角色。
美國公民或許也對州與州選舉程式上的差別之大感到意外﹔但是地方政府､州政府和聯邦政府間的交叉互動卻算不上罕見。美國的普通人幾乎三天兩頭都會與三層政府的法律與行動打交道。區域劃分､交通控制､衛生､教育管理､街道整修等數不清的服務﹐主要都是由得到州政府授權的地方政府進行的。州政府基本上控制著教育政策､刑事司法､商務和職業規章､公共衛生等一系列其它的重要領域。而國家政府的行動 ─ 從國防到外交﹐從經濟與貨幣政策到社會福利改革 ─ 因其影響廣泛﹐也成為全國各地新聞中的日常內容。
很少會有人意識到﹐無論是2000年總統選舉這場大戲﹐還是不計其數的日常生活小劇目﹐它們的表演場地同是200多年前由美國《憲法》締造人搭造的大舞臺。作為生活在殖民地的人﹐美國的開國之父對遙遠的大英帝國政府施加的權威感到不滿﹐認為中央集權是對他們的權利和自由的威脅。因此﹐1787年在費城召開的憲法會議所面臨的主要問題﹐就是如何在給予中央政府充份權力以保護國家利益的同時﹐限制中央政府的權力。將國家與州兩級政府分權是當時解決這個問題的辦法之一。這一分權系統﹐也就是聯邦制﹐如今被廣泛認為不僅是美國對政府理論的獨特貢獻﹐而且是美國立憲制的卓越之處。
聯邦制的定義
聯邦制是兩個或多個分享權力的政府對同一地理區域及其人口行使權力的體制。迄今為止﹐一元化政府體制仍然是世界上最常見的政府形式。這一體制只有一個權力來源﹐即中央或國家政府。儘管在聯邦制和一元化政府體制下﹐民主都可以發展壯大﹐但是這兩種形式的政府體制具有重大和實質性的區別。例如﹐英國是一個一元化政府。英國的議會對英國國內發生的一切事情擁有最後決定權。即使議會將地方事務的權力下放﹐也仍就可以命令英國的任何城鎮和縣郡做議會認為應該做的事﹔只要議會願意﹐議會甚至可以廢除或改變任何城鎮或縣郡的界限。
在美國﹐情形很不一樣。坐落在華盛頓哥倫比亞特區的國家政府的法律適用於任何生活在美國境內的人﹐但是美國五十個州的各州法律只適用於該州居民。根據美國《憲法》﹐國會無權廢除一個州﹐也沒有任何一個州可以僭越只有國家政府才可以行使的權力。事實上﹐在美國所實行的聯邦制下﹐美國憲法是國家政府和州政府的權威所在。反過來﹐憲法也反映了美國人民的意願﹐而人民的意願是民主政體中的最高權力所在。
在一個聯邦制國家﹐國家政府有明確的權利﹐對對外事務有完全的主權。但是﹐在國內事務上如何行使權力﹐是一個比較複雜的問題。根據憲法﹐美國政府在管理州際和對外貿易､造幣､移民歸化､維持陸軍部隊或者海軍部隊等事務上﹐擁有非其莫屬的權力。美國聯邦制保證每個州政府都是共和政府﹐從而保證沒有任何州能夠建立其它政體﹐比如說﹐君主制。在上述這些領域﹐國家利益顯然超越各州利益﹐因而在這些領域的權力也相應地歸屬國家政府。國家政府還具有解決兩州或多州爭端､解決不同州公民之間爭端的司法權。
但是﹐在國內政策的其它領域﹐國家政府和州政府可能會有平行或者重疊的利益與需要。在這些領域﹐州政府與國家政府也許會同時行使權力﹔在這些並存權力中﹐最主要的是徵稅權。在《憲法》沒有就國家政府權威做出規定的領域﹐州政府可以在不與國家政府可合法行使的權力相衝突的情況下採取行動。在一些影響公民日常生活的重大問題上﹐如教育､罪行與懲罰､健康與安全等﹐《憲法》沒有做出直接的責任劃分。根據美國開國前輩所依據的共和原則﹐特別是約翰•洛克的理論﹐人民應該擁有這些權力﹐通過不同的州憲法﹐人民將這些權力委託給州政府。
《憲法》締造者認識到聯邦與州這兩級政府發生衝突的可能性﹐特別是在並行使用權力的領域﹐於是採納了幾種策略來避免這種情況的發生。首先﹐使美國《憲法》具有高於州憲法的地位﹐並得以通過聯邦法庭貫徹之。《憲法》中的一個條款規定﹐如果國家政府行使的憲法權力與州政府的合法行動發生衝突﹐那麼國家的權力至上。《憲法》還明確禁止州政府行使某些授予國家政府的權力。《憲法》締造者當時為了爭取使《憲法》獲得通過﹐同意支援旨在阻止國家干預個人自由權的《權利法案》﹐也就是《憲法》的前十個修正案。通過羅列州與州之間的相互義務﹐《憲法》為州與州的關係奠定了基本原則﹐並使得任何新加入聯邦的州與最早群組成聯邦的州地位平等。最後一點是﹐通過給予各州在美國參議院､也就是國會上院﹐同等數量的議員席位﹐各州在國家政府得到平等代表。美國立國之父力圖通過所有上述方式﹐減少聯邦數層政府間的矛盾。
建立美國式聯邦制所依據的是一個新的主權﹐或曰最高統治權﹐觀念。在英國和歐洲的政治理論中﹐主權是一元的﹐不可分割的。但是﹐在1776年美國從英國獨立以前存在的帝國危機中﹐殖民地人提出﹐雖然英國議會控制帝國的整體事務﹐但是在實際中﹐各殖民地的立法機構制訂了自己的法律。不過﹐儘管如此﹐獨立戰爭時期的早期美國政府仍然是按照主權不可分割的舊觀念運作的。根據1783年的《邦聯條例》(Articles of Confederation)﹐也就是美國的第一個憲法﹐每個州或每個前殖民地﹐具有至高無上的權力﹔各州之間僅僅通過一種 "友好同盟" 關係來處理國家問題。然而﹐這種邦聯制政府在實踐中不盡人意﹐甚至在一些人看來﹐是危險的。有些州不僅剝奪它們的一些公民的自由權﹐而且還常常在損害國家整體利益的情況下謀求自己的利益。對《邦聯條例》的廣泛不滿導致1787年召開憲法會議﹐起草新憲法。
憲法會議產生的《憲法》以下列著名詞語開宗明義﹕"我們﹐合眾國人民……"﹐從而顯示出新國家的主權所在。這個由人民創立的《憲法》﹐既沒有把主權交給國家﹐也沒有把它交給州政府。曾經看來不合邏輯的政府套政府的模式﹐在新《憲法》下成為可能﹐因為國家和州政府的權力都是由擁有主權的人民授予。這一授權是以書面《憲法》的形式表達出來﹐給不同層次的政府劃分出各自的角色。州與國家政府之所以可以對同一地域､同一人口同時行使權力﹐是因為它們的著重點不同﹕州著重於地方事務﹐國家著重於更廣泛的問題。美國試驗的政府形式是﹐讓州與國家政府作為互不相關的獨立實體並存﹐各自具有自己的權限範圍﹔其道理在於﹐兩級政府同是為了服務於民。
一個演化的典型
聯邦制在美國運轉得如何呢﹖對這個問題沒有簡單的答案。聯邦制這種政府形式事實上一直是一個動態架構﹐這一特點非常適合美國社會本身的變化。在過去200年的歷史中﹐美國聯邦制下的權力劃分在法律上和實踐中都發生了多次變遷。美國《憲法》是一份很靈活的檔案﹐旨在使國家能夠適應情況的變化。在有些情況下﹐《憲法》修正案給予了國家和州政府有異於最初設想的權力﹔在另外一些情況下﹐法庭對這些權力又做出了不同的詮釋。國家和州政府的權力平衡是否得當﹐是美國政治中一個不斷引起辯論的問題。伍德羅•威爾遜總統((Woodrow Wilson,1913-1920年)的觀察是﹐這個問題"無法由哪一代人的觀點解決"。他說﹐社會與經濟的變化､政治價值觀的變化﹐美國在世界上的角色 ─ 所有這些都要求每一代人把聯邦制當作 "一個新問題" 來對待。
即使粗略地看一下美國《憲法》就可以感覺到﹐在影響日常生活的事務上﹐國家政府只有很少的功能。在美國歷史的最初一百年﹐情形一直是這樣﹔影響公民生活的事務幾乎都是由州政府決定。州政府規定所有的罪行與刑罰﹐建立合同法﹐制訂公共衛生和安全規章﹐制訂有關教育､福利和道德的法律標準。
儘管州政府在日常生活中非常重要﹐但是﹐在美國內戰(1861-1865年)以前﹐人們辯論的最迫切的公共政策問題之一﹐仍然國家權力的範圍。大多數人認為國家權力應該受到限制﹐但是﹐來自不同方面的壓力不斷把聯邦制推到政治辯論的中心。對中央集權的畏懼而導致的美國獨立戰爭的影響仍然很大﹐憲法會議和制憲辯論中所遺留下的模糊之處﹐也令人三思。《憲法》的語言很寬泛﹐沒有就在權限分配給國家政府後﹐州政府是否保留剩餘權力做出明確規定。使問題更加複雜的是﹐在實際中﹐當時的州政府很有能力圓滿行使政府職能﹐而後來的情形是﹐有越來越的事務需要通過多州協調才能解決。
圍繞奴隸制問題進行的美國內戰﹐解決了聯邦的性質以及聯邦政府的最高權力問題。1868年通過的憲法《第十四條修正案》包含一些允許合法擴大國家權力的詞句﹐但是﹐內戰並沒有解決圍繞國家和州政府之間權限分配的所有問題。不過﹐這一辯論的歷史環境發生了變化。在19世紀後半葉﹐美國成為一個製造大國﹐隨之出現了國內的大市場､大城市﹐財富集中以及嚴重的社會問題。19世紀末､20世紀初出現了大企業對產品和服務的壟斷﹐引起人們對無拘束的經濟勢力的恐懼。對大多數美國人來說﹐不受控制的經濟勢力與不受控制的政府權力一樣可怕。
沒有一個州或者幾個州的聯合體能夠有效地確立一種環境﹐既刺激又控制商業增長及其後果。所以﹐國家政府 ─ 此時已經越來越經常地被稱為聯邦政府 ─ 開始以 "州際商務貿易" 條款為依據﹐擔當起這一責任。《憲法》給予國會的權力中包括 "管理對外商務以及州際商務" 。到1887年﹐國會依據管理州際商務的權力制訂了針對壟斷的聯邦法律。在不到20年內﹐國會通過了一系列法律﹐對從全國彩票､烈酒貿易到食品和藥品工業的多項內容﹐做出了週詳的規定。
儘管這一立法的大部份內容旨在防止州政府干預工業的增長﹐但其結果是﹐使國家權力在工業化迅速發展的時代﹐延伸到原來被認為是州政府責任範圍的醫療和福利領域。世紀之交時﹐以西奧多•羅斯福總統(Theodore Roosevelt, 1901-1909年)為首的的進取派人士﹐對聯邦政府的這種權力延伸毫不感到躊躇﹐他們認為﹐州政府需要聯邦政府的輔助說明來履行其職責。最高法院 ─ 此時其詮釋《憲法》的最高權威已經得到承認 ─ 雖然接受並推動這一目標﹐但仍然力求限制聯邦政府的權力。不過﹐大趨勢已經明了﹕聯邦權力隨著國家需要的增加而增加﹐州權力則相應縮小。
20世紀30年代﹐富蘭克林•羅斯福(Franklin Roosevelt)總統所實行的新政(New Deal)經濟計劃要求為對應大蕭條經濟危機﹐給予聯邦政府更大權力。這向保守的州與聯邦利益的平衡關係發出了進一步挑戰。國會通過的措施為聯邦政府管理福利(建立社會福利體制)､農業､最低工資以及勞資關係等鋪平的道路﹔同時﹐另外一些法律允許針對諸如交通､通信以及銀行與金融等重要領域制訂聯邦法律。伴隨著救濟項目和多種社會實驗項目﹐新政計劃締造了一個國家行政體制﹐二次世界大戰和其後的冷戰更加強了這一體制。這個過程堪稱是一場憲法革命﹕聯邦政府現在開始在諸如勞資法或銀行規則等以前幾乎完全由州政府行使權力的領域﹐行使權力。
國家在聯邦系統內的作用在20世紀後半葉繼續擴大。最高法院推翻了通行的對憲法《第十四條修正案》的詮釋 ─ 這種詮釋對聯邦政府的權限範圍定義狹窄﹐並且擴大了聯邦政府在刑罰､社會福利､種族關係以及法律平等保護等領域的監管權。到上個世紀末﹐幾乎沒有任何一個領域不為聯邦權力所及。這一效果也許最明顯地表現在人們申明自己公民身份時的說法。在美國歷史上的大部份時期﹐相當多的公民首先把自己視為所在州的公民﹔到了20世紀末﹐人們更多地視自己為聯邦公民。
聯邦制革命並沒有終止關於如何恰當分配州與聯邦政府權力的辯論。圍繞州與國家政府應當在聯邦系統內承擔什麼角色的分歧﹐仍然是美國政治中的一個重要內容。可以說﹐任何一個國內問題都涉及到哪一層政府有權制訂或貫徹有關該問題的政策的矛盾。區分州政府與聯邦政府的功能也不再是件容易的事﹐因為目前的聯邦系統在對複雜的社會與經濟問題做出回應時﹐往往不分彼此､責任相容。
分權的優越性
如今﹐在學者們稱之為的合作聯邦制內﹐權力決策被共同分擔。這一點在美國已經根深蒂固﹐即使在兩級政府發生矛盾的時候也不例外。例如﹐在1960年代﹐南方州一方面拒絕按照聯邦政府的要求實行種族融合﹐另一方面在建造州際公路系統的問題上予以合作。合作聯邦制之所以成為可能﹐在於幾個運作程式﹐其中包括分擔成本､聯邦指導方針以及共同管理。國會同意部份支付那些符合聯邦利益､但是主要使一個州或者一個地區的居民受惠的項目。這些項目包括公路､廢水處理廠､機場以及其它改善州或地方基礎設施的工程。聯邦政府在給這些項目撥款的同時提出一套指導方針﹐州政府必須採納和貫徹這些指導方針才能得到撥款。例如﹐出於對醉酒駕車的關注﹐國會最近把聯邦公路撥款與州交通法降低血液酒精度標準掛鉤。最後﹐州與地方官員是通過自己設計的項目､通過自己的部門來貫徹聯邦政策。職業再培訓就是這樣的一個項目﹐每個州設計並管理一個由聯邦出資的培訓項目﹐滿足該州居民的特別需要。
美國聯邦制的經歷能給其它地方的民主政府提供什麼經驗教訓呢﹖聯邦政府並不是常見的政府形式﹐大多數國家採納中央集權的一元化政府。另外﹐議會政體的經歷也表明﹐實行民主並不一定要以聯邦制為前提。但是﹐聯邦制的原則對任何地方的民主政府都十分重要﹐其中最重要的是﹐分權和政策與政治下放。
美國人歷來認為﹐中央集權對自由權構成威脅﹐傳統上﹐他們最害怕的就是受置於遙遠的中央政府的權力。如何給予政府必要的權力､但又防止形成危害自由的中央集權是他們所面臨的問題﹐而解決這個問題的方法之一﹐就是把權力授予兩級政府﹐使得每一級政府各自在其範圍內具有最高權力。最接近人民的州政府事實上起著制約國家政府的作用。這一創新在美國立國前輩看來很有道理﹔事實上﹐美國的代表制要求代表與被代表的人民有地域上的直接聯繫。地方觀念對現代人來說仍然具有吸引力﹐正如一位學者所指出的﹐人們本能地 "更喜歡在自己身邊､為自己所熟悉的東西﹐不放心遙遠而抽象的東西。" 分配給州的權力常常被稱為 "州權"﹐ "州權"觀念基於的前提是﹐地方觀念是重要的﹐人們願意信任他們有能力控制的政府。和國家政府相比﹐人民本能地感到州政府能夠滿足這一要求。這種信念解釋了為什麼大多數美國人仍然希望地方政府控制那些影響他們每天生活的建制﹐如警察､學校和醫院等﹐但同時堅持﹐公民權應該全國一致﹐而不應該因州而易。無論在理論上還是實踐上﹐聯邦制都在限制權力的框架下﹐滿足了地方和國家的需要。
聯邦制通過政策和政治下放﹐能夠滿足解決地方問題的需要﹐有助於民主。美國是一個地域遼闊複雜的國家﹐也是一個移民國家﹐不同的種族､民族和宗教把不同的文化和道德價值帶到社會､經濟和政治中。如果沒有有利於表達分歧和滿足不同需要的機制﹐對這樣一個國家實行民主管理會困難得多。在同一個問題上﹐州與州之間可以採納差距很大的政策﹐從而使公民可以選擇生活在一個政策適合自己的道德與文化價值的州裏。以賭博為例﹐有的州允許﹐有的州禁止。每個州通過州法律﹐實行適合該州大多數公民的需要､經歷和價值的政策。在賭博問題上﹐各州做法不同是有好處的﹐因為在這個問題上沒有實行統一政策所需要的全國共識。
當然﹐公共政策上的多樣化做法並不是完美無缺。對公民的根本權利和利益絕對不應打折扣。例如﹐由陪審團審判的權利不應因地而異。做法的多樣化還有可能導致待遇不平等﹐比如﹐一個較窮的州無法象較富的州那樣為教育等類基本項目提供資金。但是﹐聯邦系統的一個寶貴特徵就是﹐人們有可能嘗試除基本權利外的不同的處理問題方式。
州﹐常被稱作民主化的實驗室﹐這是很有道理的。從社會福利到教育改革﹐從健康到安全規章﹐在這些領域的創新一次又一次地首先來自州政府。早在國家採取行動前﹐一些州就進行了種種改革﹐如﹕廢除奴隸制﹐把投票權擴大到婦女､非洲裔美國人以及18歲的公民﹐直選產生國會參議員﹐等等。在上述這些問題還沒有在全國範圍形成共識的時候﹐這些州一級的行動擴大了民主化的前景。在這一意義上﹐州同時充當著政治改革者與中介者的角色﹐提供了新思想的試驗場﹐輔助說明在州和國家的多數人中間形成可行的折衷途徑。
聯邦系統還能擴大人們對政治與政府的參與。政府層次越多﹐投票的次數就越多﹐擔任公職的機會就越大。州與地方政府選舉數千公職人員﹐而全國選舉只選舉總統和副總統兩名官員。(從法律上來說﹐這兩個職位不由選民直接選出﹐而是由每州選民選出的選舉團成員投票選出﹐但總統選舉的確是名符其實的全國選舉)。許多州與地方公職是未來國家領導人的訓練場。例如﹐在美國的上五屆總統中﹐只有喬治•布希(George Bush, 1989-1993年)不曾在州一級擔任公職。卡特(Carter)總統､裏根(Reagan)總統､克林頓總統以及現任總統喬治•W•布希都首先在各自的州當選公職。雖然絕大多數州或地方公職人員最終並不會擔任聯邦一級的職務﹐但是他們每個人都從中學習到政府在一個民主社會中的作用﹐這些寶貴經驗會從根本上加強政府與公民之間的關係。社會也從中得益﹐因為這樣一來﹐能夠擔任更高職務的合格人材也相對更多。
多層政府還能夠增加非公職人員參與決策過程的機會。無法在某一級政府施加影響的利益團體﹐也許會讓另一級政府聽到它們的聲音。在1950和1960年代﹐民權倡導者在反對種族融合的南方州面臨強烈反對﹐但是他們為種族平等而進行的努力在聯邦政府中獲得支援。20世紀初﹐主張建立勞工和環境法的人常常在州議會獲得成功﹐但是卻在國家一級受到挫折。因此﹐聯邦制使得政府更有可能對各州相互不同､有時相互競爭的經濟與社會利益做出反應﹐從而有助於鼓勵和管理一個大型共和國內的健康的民主多元化。詹姆斯•麥迪遜和其他《憲法》締造者一道﹐非常看重多種利益群組織並存的局面﹐因為這種局面能夠防止形成有可能踐踏少數人權利的永久的多數派。
最後﹐聯邦制提供一個可以有力批評和反對政府政策和行動的舞臺﹐從而強化民主。一個在聯邦失去權力的政黨仍然有可能贏得州與地方職位﹐因而能夠挑戰聯邦政府的決定或重點。雖然這類的反對有些不免純粹是黨派性的﹐但是大部份無疑表達了對某一政策或某種做法是否明智的真正保留意見。因此﹐公民所享有的反對被他們認為是不正確的國家政策的自由﹐在聯邦制中得到保護。這種方式倡導對政府進行有效和必要的批評﹐從而使民主得到加強。
富於創造性的較量
兩百多年來﹐聯邦制為美國民主的發展提供了架構。聯邦政府所聲稱擁有的權力與州政府所聲稱擁有的權力總是在相互較量﹐這種較量今天仍然存在。要減少較量就要始終注意政府的角色﹐不斷評估這兩級政府之間的權力分配是否得當。這一不斷變化中的平衡 ─ 它往往富於創造性 ─ 依據的是人民主權的原則﹐所以說﹐聯邦制引起的爭論焦點在於﹐州政府和聯邦政府哪一個最能夠充份地表達人民的意願。這些爭論也關係到哪些價值觀將在政治思想的競爭中佔上風。對這些問題永遠不會有最後答案﹐聯邦制固有的內在較量永遠不會消失。
不同層次政府間的較量也許在實際中顯得混亂﹐但是美國人發現﹐除他們自己的警惕和守護之外﹐這種較量或許是對他們的自由權的最好保障。美國的立國先輩無疑是這樣希望的。詹姆斯•麥迪遜1792年寫道﹕"如果這種改良的自由政府理論沒有在實施過程中遭到玷污﹐那麼﹐它將也許成為立法人給國家創下的最佳業績﹐給世界提供的最佳經驗。" 一個國家倘若希望尋求一種最能促進自由的政府形式﹐那麼﹐聯邦制提供了一個值得考慮的榜樣。
相關讀物﹕
James Madison, Alexander Hamilton, and John Jay, The Federalist Papers (Penguin, 1987)
Michael Les Benedict, The Blessings of Liberty: A Concise Constitutional History of the United States (D.C. Heath and Company, 1996)
Daniel J. Elazar, American Federalism: The View from the States (3rd ed., Harper & Row, 1984)
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Jack P. Greene, Peripheries and Center: Constitutional Development in the Extended Polities of the British Empire and the United States, 1607-1788 (University of Georgia Press, 1986)
Michael Lienesch, New Order of the Ages: Time, the Constitution, and the Making of Modern American Political Thought (Princeton University Press, 1988)
Paul C. Nagle, One Nation Indivisible: The Union in American Thought (Oxford University Press, 1964)
Peter Onuf, The Origins of the Federal Republic (University of Pennsylvania Press, 1983)
James T. Patterson, The New Deal and the States (Princeton University Press, 1969)
Jack N. Rakove, Original Meanings: Politics and Ideas in the Making of the Constitution (Vintage Books, 1997)
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作者介紹﹕
戴維•博登哈默(David J. Bodenhamer)是位於印第安納波利斯的印第安納大學-普渡大學歷史教授兼波利斯中心執行主任。他撰寫編輯過六本著作﹐包括﹕《公平審判﹕美國歷史上被指控者的權利》(1992)﹐《權利法案在200年後的現代美國》(1993﹐與小詹姆斯•W•艾利合著)。
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