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《論民主文集》(10) 公眾知情權﹕政府機構的透明度
羅德尼• A•斯莫拉 撰文
"隱瞞政府實情的力量就是摧毀這個政府的力量。"
─ 美國國會眾議院
關於資訊自由的委員會報告(1976年)
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"公眾知情權"這句話經常被用作一個政治和法律口號。這些字眼往往同媒體要求獲得政府資訊的呼聲連在一起﹐是記者在傳播有爭議的資訊時所據的理由。但是﹐除了新聞出版自由的觀念之外﹐"公眾知情權"還可以有另一個不同的含義﹐它完全基於人民的權利﹐專指公眾有權了解自己政府的行為。本文所關注的﹐正是"公眾知情權"的這一層含義﹐也就是現在經常被提到的政府的透明度。
政府運作的公開化﹐增加施政的透明度﹐往往是一個困難而複雜的過程﹐需要在各種利益之間謹慎地加以平衡。政府公開化一方面帶來好處 ─ 使政府向人民負責並做到民主參與﹔但是有時候﹐政府公開化有著高昂的代價﹐可能影響到政府內應有的對直言和高效率的追求﹐或者會危及其他一些寶貴的社會價值﹐例如對個人隱私的保護､國家安全和執法等。民主政府應該有很大程度的公開和透明度。但是﹐即使是最公開和民主的政府﹐在某些情形下﹐也需要一定程度的隱秘和保密才能合理地運作。
美國為平衡這些不同需要所做的努力主要體現在三個問題上﹕(1) 對公眾開放公共檔案與檔案﹐這些檔案與檔案以某種有形的方式記載著"公眾事務"﹔(2)對公眾公開政府的議事機制﹐如﹕辯論和決定公共事務的會議或論壇﹔(3) 對公眾開放政府從事非議事性日常事務的機構﹐如﹕政府監獄､醫院､學校等。
資訊自由﹕對公眾開放檔案與檔案
在美國﹐對"資訊自由"的體驗﹐即人們體驗到自己享有查閱政府檔案與檔案的強大法律權利﹐是60年代才真正開始的一個歷史上比較近期的現象。1967年﹐針對公眾日益強烈地感到﹐聯邦法律通常都被用來作為不公開資訊的依據﹐而不是鼓勵將資訊公佈於眾﹐美國國會通過了聯邦《資訊自由法》(Freedom of Information Act﹐通常稱為FOIA)。《資訊自由法》規定了一條總原則﹐即將把官方資訊對公眾開放﹐供公眾審閱。這是傳統﹐是"涵蓋性的"規則﹐美國的法庭一再強調﹐根據《資訊自由法》﹐聯邦機構必須對公民提出的獲取資訊的要求做出迅速認真的反應。
《資訊自由法》規定了可以被免於強制公開的九種例外情況。它們是法律所允許的僅有例外﹐其目的完全是為了確立用來判斷某一材料是否可以不被公開､還是必須被公開的具體標準。如果某一機構以其中某一例外情況為理由拒絕公開材料﹐遭到拒絕的公民可以從法庭得到迅速救助。法庭一旦認為該機構沒有理由不公開這些材料﹐就會下令將其公開﹐並且有可能對該機構處以罰款。
制訂《資訊自由法》的目的很廣泛﹐為的是使公眾能夠得到被不必要地長期封閉的官方資料﹐力求建立起可以通過司法手段實現的公眾權利﹐讓公眾從可能不情願公開資訊的官員手中得到資訊。《資訊自由法》列出九種例外情況是為了提供一個有效的公式﹐將所有各方的利益相容､平衡､保護﹔但這項法律所強調的是﹐讓資訊得到最充份的負責任的公開。可以得到豁免的這九種例外情況是﹕
(1) 涉及國防或對外政策的國家安全機密﹔
(2) 純粹涉及某一機構內部人事規則與慣例的材料﹔
(3) 被其它聯邦法律專門規定不予公開的資料﹔
(4) 貿易機密與專屬或保密的商業與金融資訊﹔
(5) 凡是沒有被法律要求向任何方面公開的機構與機構之間或機構內部的備忘錄或信件 ─ 在訴訟案中依據法律需向另一方公開的情形除外﹔
(6) 一旦公開將使個人隱私遭到明顯不正當侵犯的人事與醫療檔案或類似檔案﹔
(7) 為執法需要而匯集的檔案或資訊﹐但其不公開的程度以下列情況為限﹕根據合理的預計﹐這些執法檔案或資訊一旦被公開將干擾執法程式﹔將使某人無法享有獲得公正審判或公平判決的權利﹔根據合理的預計﹐將構成對個人隱私不正當的侵犯﹔或根據合理的預計﹐將會暴露保密資訊來源的身份。對於執法當局在刑事偵查過程中或是某一機構在國家安全情報調查過程中匯集的資訊﹐《資訊自由法》規定﹐在如下情況下不予公開﹕如果由保密資訊來源提供的資訊一旦公開將暴露執法調查或檢控所用手段與程式﹐或者暴露執法調查或檢控所依循的指導方針﹐而根據合理預計﹐一旦暴露這一資訊﹐有可能導致規避法律的情形或危及任何人的生命或人身安全。
(8)與對銀行及金融機構的審查及規定有關的資料﹔
(9) 涉及水井的地質與地球物理資訊與數據﹐包括地圖。
上述豁免情形﹐有些要求我們必須在一些重大的相互影響的政策考量中做出平衡﹔另一些則涉及相對具體的､適用面較窄的情況﹐例如﹕水井位置或是銀行的規定。實施《資訊自由法》所引起的三大主要政策性辯論和訴訟涉及﹕對國家安全和國防事務資訊的豁免､對有關執法資訊的豁免﹐以及旨在保護個人隱私的豁免。
公開施政和尊重隱私這兩種價值觀的矛盾尤為突出。特別是隨著現代電子資訊檔案的發展﹐當代社會中幾乎沒有人能將有關自己的許多情況完全保密。許多有關個人的資料由於合理的原因而到了政府機構手中﹐儲存在政府控制的資訊檔案中。因此﹐如果要對隱私給予任何有意義的保護就必須認識到﹐儘管在現代社會裏不可能做到完全保守秘密﹐但是仍然有可能制訂法律﹐確保資訊的公開要經過嚴格甄別﹐這樣的法律至少可以為做到對個人隱私給予某些保護發揮很大作用。
除了聯邦《資訊自由法》以外﹐各州也有不同的關於資訊自由的法律。美國所有各州都有州法律﹐讓公眾能夠獲得州和地方政府的檔案資料。這些法律因州而異。許多州在很大程度上效仿《資訊自由法》的模式﹐首先規定政府資料必須對公眾開放的普遍原則﹐然後再定出例外。
實施資訊自由法律給國家和地方帶來的費用﹐長期以來一直是公眾激烈爭論的問題。按照《資訊自由法》提出的索取資訊要求的一部份直接費用﹐通常由索取人承擔 ─ 例如檢索費與複印費之類的收費﹐都列在由各機構負責的統一收費價目表上。但是﹐《資訊自由法》的間接費用﹐也可說是"資訊公開的行政開銷"﹐很多都由各機構作為其運作經費的一部份承擔下來。資訊自由無疑使得政府開支更大﹐因為一個機構若要對按照《資訊自由法》提出的查閱要求做出應有的回應﹐就必須僱用政府僱員來編目､歸類､儲存以及提取資料﹐形成一整套管理機制。
美國人現在懂得﹐將自由價值觀付諸正式法律是一回事﹐而設法改變政府的作風﹐使官員們遵奉政務公開的精神﹐努力便利公眾得到公共檔案而不是阻撓和破壞這種公開性﹐卻又是另一回事。《資訊自由法》剛生效的頭幾年﹐許多機構把這項法律視為麻煩﹐盡量予以迴避。但是﹐人們的態度逐漸發生轉變﹐新一代政府官員顯得更為開放﹐更能接受讓公眾方便大量地查閱公共檔案的觀念。
從某種程度上來說﹐這種施政作風的改變歸功於20世紀90年代的電腦新技術。網際網路本來同查閱政府資訊資料毫無關聯﹐但是﹐它形成了一種"資訊文化"﹐讓全世界各地的人們都越來越習慣於通過自己的電腦﹐迅速而廉價地獲取包羅萬象的資訊。全世界整個一代人都在開始把通過網際網路輕易獲取資訊看作是一種天經地義的權利﹐猶如呼吸周圍的空氣一樣自然。在各民主國家﹐人們自然而然地將這種權利感引伸到對政府的關係上。使做到使政府檔案易於上網查閱越來越被視為民主政府的基本義務之一。因此﹐公民現在所期待的不僅是資訊自由﹐而且是網上資訊自由。這個日益普遍的意識後來反映到美國聯邦法律中 ─ 1996年﹐國會通過了《電子資訊自由法》﹐明文規定﹐"公共檔案"的概念包括以電子形式儲存的檔案﹐並要求聯邦機構允許通過電子方式查閱其檔案。
隨著網際網路的成熟並成為大眾文化中的重要內容﹐幾乎所有民間企業和群組織都紛紛製作了網頁﹐提供充實的資訊和網上互動機會﹐政府也受到壓力﹐必須參與電子市場的競爭﹐使自己也變得"網際網路服務友善"。在國家和地方層次﹐政府機構在日益擴充網上資料庫﹐使公共檔案便於任何一位擁有電腦與數據機的公民查閱。最終﹐這將可以解決由資訊自由法帶來的費用問題。由於政府資料常常採用電子形式﹐政府機構或許會看到﹐只需使用一些軟體﹐方便上網普通公民識別和提取資訊﹐那麼﹐向公眾公開公共檔案資料的工作是相對容易的。
對公眾公開政府的議事機制
施政的公開透明﹐不僅涉及政府的檔案資料﹐而且也關係到政府的決策過程本身。美國有一個在一定程度上受到《憲法》保護的強大傳統﹐保障公民有權了解法庭與立法機構的議事內容和過程。近年來通過的一些俗稱"陽光法"(sunshine laws)的聯邦與州法律﹐進一步保證公眾有權知道行政與管理機構會議的內容﹐從而進一步擴充了這一傳統。
美國最高法院於1980年在對"裏士滿報業公司訴弗吉尼亞州案"(Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia)的裁決中說﹐美國憲法《第一條修正案》中對言論自由的保障包含公眾了解刑事審判案的權利。這個權利的主要意義是﹐它認識到﹐公眾對刑事審判程式的了解對社區民主生活具有至關重要的作用。最高法院首席法官伯格(Burger)在他做出的代表法官多數意見的闡述中說﹕"公開審判(在美洲殖民地時期)的早期歷史﹐從一定程度上反映出﹐早在行為科學專家出現之前﹐人們就已經普遍認識到﹐公開審判對社區有極大的安撫效用。雖然當時還沒有專家將這種認識著書立說﹐但是﹐人們通過經驗和觀察感覺到﹐為了正義而採取的手段必須有賴於公眾對程式和結果都給予的認可﹐在刑事案件的審理中尤其是這樣。"美國許多法庭還將這一旁聽刑事案的權利擴大到民事案。的確﹐將知情權用於民事案有著基於歷史和功能的強有力的理由。正如19世紀的最高法院法官奧利弗•溫德爾•霍姆斯(Oliver Wendell Holmes)曾經指出的﹐民事司法程式向公眾公開之所以"至關重要"﹐是"因為公開化對正當司法審理的保障……。將(民事)案件審判置於公眾目光下進行之所以可取﹐並不是因為某一公民同另一公民之間的紛爭與公眾有關﹐而是因為審判人時刻都應本著對公眾的責任感行事､以及每個公民都應能親眼目睹公共職責履行的方式是極其重要的。"
在當今的電視時代﹐公眾旁聽司法審判程式的權利隨著美國一個日益流行的做法而更加擴大了﹐這就是﹐允許電視攝像機錄拍攝法庭的申案過程。目前﹐美國法院還沒有確認電視攝像機進入法庭屬於憲法賦予的權利﹐但是﹐許多法院通過州法規或經地方法院裁決﹐如今經常允許電視攝像機拍攝和報導審案過程。實際上﹐美國有一個有線電視網﹐叫作"法庭電視"(Court TV)﹐它的主要節目就是逐日､逐小時地播放審案實況。目前﹐知情權在美國州法院得到比在聯邦法院更普遍的運用。
美國最高法院不允許在其法庭內設定攝像機或進行電臺現場直播。近年來﹐最高法院將其會議記錄錄音﹐待下一審案期開始時﹐通過國家檔案館予以公開。2000年﹐最高法院在對受到高度關注的總統大選訴訟案進行審議時﹐曾允許新聞媒體在會議結束後立即播放會議的全部錄音﹐以滿足公眾的強烈企盼。這樣﹐美國人得以在聽證結束後的幾分鐘內﹐立即聽到長達約90分鐘的聽證情況。
凡是在攝像機或麥克風被允許進入法庭的情況下﹐法官通常擁有相當大的設立基本規則和程式的決定權﹐以便將攝像機和麥克風的影響減至最低限度﹐並保證它們的存在不會給最至關重要的公平審判打折扣。
在立法層次﹐美國議會有著公開辯論的悠久傳統。這通常並不是由於有憲法檔案給予的保證﹐而是基於對立法機構自行決定的信任。無論怎樣說﹐美國國會和州立法議會將議事過程向公眾公開是一個悠久的傳統。近年來﹐各立法機構的開會情況已經成為日常的電視內容。在美國﹐C-Span電視網定時播放國會的開會情況﹔州立法議會的開會情況現在有時也得到轉播。
面對人們普遍認為﹐就對公共事務的實際管理而言﹐聯邦､州和地方政府機構的會議往往比立法機構的辯論更加重要﹐聯邦政府和許多州政府開始實施會議公開法(open-meetings laws)﹐也常被稱為"陽光法"。
聯邦會議公開法﹐即《陽光政務法》(Government in the Sunshine Act)﹐於1976年由國會通過。該法要求將聯邦機構的會議向公眾公開。該法對"會議"的定義是﹐至少是由代表機構辦理公務的該機構官員所進行的商議。《陽光政務法》規定﹐除非是在這種公開會議上﹐否則官員不得"共同展開或處理機構公務"﹐並且進一步申明﹐"機構每一次會議的每一部份都將公開﹐讓公眾觀察。"
可以料想﹐對這項法律也有例外情況。它們在很大程度上與《資訊自由法》中的例外規定相應﹐即涉及國防或對外政策､機構內部條例､貿易機密､執法調查､金融機構規定､個人隱私､以及傳票､訴訟等的會議內容﹐可被免於執行《陽光政務法》的公開要求。
陽光法的關鍵在於"會議"這個概念。該法設法加以區別的是﹕機構內部有關人員進行的將做出對公眾有影響的決定的正式會議﹐和實行管理所必需的､自然的､必然的､初步和非正式的對政策的磋商。國會在起草《陽光政務法》､為"會議"的概念下定義時懂得﹐不可能將行政管理過程完全置於眾目睽睽之下。為澄清問題和闡明不同看法而進行的非正式的背景磋商﹐是政府機構工作中的一個必要群組成部份。妨礙這樣的磋商﹐就會影響到官員之間的開誠布公﹐拖政府工作的後腿﹐對公眾不會有益。因此﹐為做到平衡﹐這項法律只適用於機構人員展開或處理該機構的正式公務的情況。
電視再次推進了這一法律實踐。在美國各地﹐地方的有線電視系統通常都另闢一兩個頻道﹐完全用來播送地方政府會議 ─ 如市或縣政府例會､校董會會議或城建規劃委員會會議等。
機構開放
自由社會的公民﹐包括媒體人員﹐究竟應該享有多大的法律權利進入像監獄或學校這種政府管理的公共機構﹖
對這個問題可以做出的一個回答是﹐公民根本就不能進入政府的設施﹐因為那畢竟是屬於政府的財產﹐政府應該有權決定讓什麼人或不讓什麼人進入。但是﹐這種觀念已經被美國法律否定。根據體現憲法《第一條修正案》原則的"公眾講壇法"﹐某些場所﹐如公園､大型公共廣場､街道､人行道﹐被視為"傳統的公共講壇"﹐是為人民代管的政府財產﹐也就是說﹐在這些場所﹐公眾仍然有為和平表達意見而集會和示威的權利﹐只要沒有擾亂公共秩序。美國法院還確認﹐某些其他設施﹐如公共禮堂､會議室､大型公共建築的門廳﹐也都可以成為"公共講壇"﹐任何人都有權利在那裏宣講或聆聽。
但是﹐許多政府機構並不是適合發表言論的"公開場地"﹐而是處理政府日常事務的辦事機構。這些事務並不是指公共有權參加的政府議事或決策事務﹐如法院和行政機構會議﹐而是指政府的另外一些非議事性職能﹐如公立醫院､學校或監獄。這些機構在傳統上不被視為"公共講壇"﹐不存在公民進入這些設施的傳統權利﹐進入這些地方的人往往要與其公務有關。例如﹕學校可能只允許學生､教師､管理人員和家長進入﹔醫院可能只允許患者､醫務人員和探視人進入﹔監獄可能只允許囚犯､獄監和律師進入。
但是﹐所有這些機構﹐以及可以想象得到的其他許多機構﹐都可能受到來自公民 ─ 包括媒體人員的壓力﹐要求得到進入的權利﹐以便觀察和評斷那裏的情況。一些公眾或媒體中的成員可能想報道這些機構中傳出的問題﹐如虐待､腐敗､惡劣條件或是其它被認為不合理的情況。鑒於這些機構的經費來自民眾﹐人們認為﹐公眾有權知道其內部的情形。至少就目前來說﹐美國法院還不願確認依據《憲法》有任何普遍適用於進入這類機構的權利。不過﹐有些法庭願意確認一項不歧視原則﹐即如果這些機構讓公眾有某些知情的權利 ─ 如公眾參觀監獄的權利﹐ 那麼﹐它們就不能對媒體或者對專門為觀察和收集這些機構可能存在的問題而前來參觀的公民加以歧視。
開放的價值
世界自古至今所有地方的所有政府﹐都有將其運作保密的本能傾向﹐至少是希望有部份程度的保密。這是人的自然本性﹐也是政府的自然本性。因此﹐如果一個社會認真地希望把開放作為一種價值來對待﹐就必須制定一些刻意有助於開放的規則 ─ 甚至做到表面看來有些過份的程度﹐以便對應政府要控制､要檢查､要保密的固有傾向。
今天﹐通訊業突飛猛進﹐帶來了猶如當年印刷機誕生時的那種技術革命﹔這些發展勢必大大改變我們收集､儲存､群組織與轉送資訊的方式。一個致力於社會開放的國家﹐將捍衛對人性與良知的多採多姿的表達方式﹐並且對言論自由､出版自由､宗教自由､結社自由､集會自由以及和平群眾抗議自由提供切實的保護。這些自由之所及將不止於政治言論﹐而是包括令人類的想象力展翅翱翔的對藝術､科學､宗教､哲學等浩瀚無際的各種領域的探討。
一個希望將開放視為具有決定性重要價值的社會﹐將不僅讓公民享有廣泛的個人言論自由﹐而且還會更進一步﹐將政府自身的議事過程置於光天化日之下﹐接受公眾審查。一個真正開放的社會的傳統是﹐政府不閉門辦公。立法､行政與司法程式都例行地向公眾公開。
相關讀物﹕
Ellen Alderman and Caroline Kennedy, The Right to Privacy (Knopf 1995)
How to Use the Federal Freedom of Information Act, Reporters' Committee for Freedom of the Press (6th ed., FOI Service Center)
Ithiel De Sola Pool, Technologies of Freedom (Harvard 1983)
Rodney A. Smolla, Free Speech in an Open Society (Knopf, 1992)
Sanford Unger, The Paper & the Papers: An Account of the Legal and Political Battle over the Pentagon Papers (E.P. Dutton 1972)
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作者介紹﹕
羅德尼• A•斯莫拉(Rodney A. Smolla)是裏士滿大學法學院艾倫贈款專聘教授。他是擅長憲法學的學者､作者､律師。
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