恐怖主義分子利用各種渠道轉移資金﹐其中包括大銀行､慈善機構和非正規匯款系統。聯合國成員國有義務對已定性的恐怖分子及其財務支援者實施制裁﹐包括凍結資產､禁止旅行和實施武器禁運。但是﹐實施制裁仍存在缺口﹐因此美國及其國際合作夥伴努力解決恐怖分子利用非正規金融系統和非政府群組織籌集和轉移資金的問題。美國正在為其他政府提供大量援助﹐輔助說明這些政府獲得打擊恐怖主義融資活動的技術和能力。
國際社會正在開展長期的反恐鬥爭。這場鬥爭的一條重要戰線是摧毀維持恐怖群組織和為之提供運作資金的金融網路。
本文探討美國政府打擊恐怖主義融資活動的群組織方式､國際社會正在採取的行動､以及我們在恐怖主義群組織尋找新的籌集和轉移資金的途徑時所面臨的挑戰。
2004年的主要進展是國際社會為防止資金被轉移到恐怖主義分子手中所做出的真正 努力。例如﹐意大利向聯合國提出的制裁物件超過了其他任何國家﹐其次是美國､阿爾及利亞､沙特阿拉伯和德國。歐洲聯盟於2004年3月25日發佈了一項重要的反恐怖主義宣言﹐包括為打擊恐怖主義融資活動而作出的非常明確的承諾。2004年中期﹐沙特阿拉伯把總部設在本國的所有外國慈善機構置於一個受政府控制的統一群組織之下。這一行動有效地關閉了重要國際慈善機構哈拉曼基金會(Al-Haramain Foundation)的海外辦事處﹐其若干分支機構曾為"基地"群組織提供資助。這項決定還使沙特政府能夠控制沙特慈善機構與其在海外的所屬機構之間的交易。這一行動將堵塞恐怖主義財源的數條通路﹐為負責任的國家之間進行密切協作､共同打擊恐怖主義融資活動提供範例。
美國的努力
打擊恐怖主義融資活動的手段包括情報､執法､給恐怖主義群組織定性､凍結資產和各種外交行動。這些手段相輔相成﹐相得益彰。
美國所做的努力的一個最重要的方面是公開對恐怖主義分子及其支援者定性並凍結其資產。到目前為止﹐被美國定為恐怖分子和恐怖群組織的總數已達384個。
第13224號行政令闡明了凍結資產的法律權限。這項行政令於2001年9月23日簽署﹐其授權來自《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)和《聯合國參與法》(United Nations Participation Act)。這項行政令(詳見﹕http://www.state.gov/e/eb)允許行政部門利用行政手段凍結資產﹐並採取迅速､靈活和廣泛的行動。
同樣重要的是國家安全委員會(National Security Council)領導的跨機構協調小群組。它包括國務院､財政部､司法部､國土安全部､國防部及情報和執法機構。確實﹐採取跨機構的做法很可能成為其他打算改造其反恐怖機制的國家和地區群組織效仿的模式。
在這一進程的開始﹐先要對恐怖主義嫌疑分子及其資金提供者轉移資金的行動作出分析﹐然後確定打擊物件。跨機構群組織舉行會晤﹐研究摧毀這些網路的各種行動方案。跨機構的行動包括﹕
- 由財政部給個人或群組織定性﹐凍結其在美國或在美國公司海外分公司的資產或由美國個人在世界各地控制的資產﹐禁止被定性者與美國個人和公司進行任何交易﹔
- 由司法部或聯邦調查局展開調查並在可能的情況下提出起訴﹔
- 由國務院制定爭取國際社會對我們的行動提供支援的策略﹐如爭取聯合國採取制裁行動。
聯合國
聯合國加強了打擊恐怖主義融資活動的努力。它要求所有國家﹕
- 防止並打擊恐怖主義分子的融資活動(包括聯合國安理會第1373號決議)﹔
- 凍結與烏薩馬•本拉登､塔利班或"基地"群組織有關係的個人和實體的資產(聯合國安理會第1267號決議及隨後的相關決議﹐最近的聯合國安理會第1526號決議)﹔
聯合國建立了一個程式﹐審議會員國針對聯合國第1267號決議所設的制裁委員會列出的綜合清單提出的受資產凍結制裁的個人和實體的增補名單。聯合國會員國有責任對這些個人和實體採取某些措施﹐包括資產凍結､武器禁運和旅行限制。
到目前為止﹐國際社會針對聯合國綜合清單上的個人和實體凍結了價值大約為1.42億美元的資產。事實證明﹐聯合國的這一機制在推動全球性凍結資產和突顯反恐決心方面具有重大意義。由於這是聯合國提出的名單﹐因此對名單所列的個人和實體實行規定的制裁是聯合國所有會員國的義務。
有必要指出﹐在對個人和實體定性的工作中展開合作確實是一項全球性努力。沙特阿拉伯､阿爾及利亞､法國､西班牙､意大利､比利時､德國､英國､中國和俄羅斯等許多國家繼續為制裁委員會的綜合名單提供與"基地"群組織有聯繫的個人和實體的增補名單。讓我舉兩個例子加以敘述﹕
美國和沙特聯合定性行動﹕2002年3月﹐美國和沙特阿拉伯共同要求聯合國1267號決議制裁委員會在其制裁名單上增補設在沙特的慈善群組織哈拉曼在索馬裏和波黑的分支機構。這兩個現已關閉的分支與"基地"群組織有聯繫。其後﹐由於美國和沙特共同指證﹐烏薩馬•本拉登的一名助手瓦埃勒•哈姆紮•朱賴登(Wa'el Hamza Julaidan)於2002年年底被列入制裁委員會的綜合名單﹐2004年又增加了哈拉曼的另外九個分支機構。
伊斯蘭祈禱團(Jemaah Islamiya)﹕2002年10月﹐包括東盟群組織和歐盟所有成員在內的50個國家共同要求1267號決議制裁委員會把伊斯蘭祈禱團列入制裁名單。伊斯蘭祈禱團對巴厘夜總會爆炸等一系列致命攻擊事件負有責任。
國家法律､法規和標準
自9.11以來﹐已有80多個國家通過了打擊恐怖主義融資活動的新法律和規定﹐或正在開展這項工作。達到國際公認的標準並能夠在埃格蒙特集團(Egmont Group﹐其成員為建立了金融情報小群組的國家)成員之間互通情報的國家已經由原來的69個增加到84個。我們在反洗錢工作中同金融行動工作群組(FATF)及其地區性附屬群組織展開了密切合作。
金融行動工作群組是包含33個成員國的政府間群組織﹐它的職責範圍已擴大到打擊恐怖主義融資活動。除了原來提出的有關打擊洗錢活動的40項建議外﹐金融行動工作群組又提出了八項"打擊恐怖主義融資活動的特別建議"(Special Recommendations on Terrorist Financing)﹐這些建議已經成為解決恐怖主義融資問題的國際行動標準。這些建議為需要修訂法律和調整金融系統以便與國際標準一致的國家提供了範例。金融行動工作群組能夠公開反洗錢活動不力的國家的名單﹐從而推動各國建立更加有力的反洗錢制度。由於公佈名單的結果﹐尼日利亞､烏克蘭和菲律賓採取措施推行了有顯著改善的法律體系。
各國還努力防止恐怖分子濫用慈善機構或非正規匯款系統(稱為"哈瓦拉"(hawalas))及其他匯款機構。在9.11以前﹐哈瓦拉系統在很多地方完全沒有受到監管。雖然通過哈瓦拉進行的大多數交易屬於出國勞務人員給家人的合法匯款﹐但是恐怖主義分子也利用了這一非正規匯款系統。
阿拉伯聯合酋長國中央銀行2002年5月主持了一次國際會議。會議上有將近40個國家第一次認識到對哈瓦拉網路實施監管的必要性。關於哈瓦拉網路的第二次國際會議於2004年4月在阿聯酋舉行。會議確認並重申了第一次會議所取得的重要成就﹐並制定了繼續展開這項工作的計劃。包括阿聯酋和巴基斯坦在內的許多國家採取了監管這一非正規行業的措施。初步跡象表明﹐越來越多的勞務人員利用銀行渠道從海灣及其他地區給南亞的家人匯款﹐這使我們感到鼓舞。我們將繼續努力工作﹐提高這一非正規行業的透明度和問責制水準。
世界各國還就恐怖分子以慈善事業為掩護籌集和轉移資金的問題展開工作。眾所周知﹐哈馬斯將慈善資金和激進分子活動資金混淆。在這方面有兩個新近的例子。一個是歐洲聯盟決定凍結哈馬斯的資產﹔另一個上文已經提到﹐即沙特阿拉伯成立了一個統一群組織監督所有國際慈善機構和慈善機構在海外進行的所有交易。
能力建設
很多國家缺乏採取必要行動的技術和能力。美國政府與其他國家政府共同採取了建設能力的重要行動﹐以打擊恐怖主義融資活動。美國國務院自2002年以來履行義務﹐為反恐怖主義融資活動撥款1150萬美元。我們將需要援助的國家按輕重緩急排列﹐在此基礎上制定了援助項目。金融行動工作群組､八國集團(即八大工業國)､聯合國反恐怖主義委員會(United Nations Committee on Counterterrorism﹐簡稱CTC)､國際貨幣基金群組織和世界銀行也在該領域作出努力並與我們協調。
在此﹐我希望強調指出﹐美國駐世界各地的大使館在輔助說明制訂和實施這一全球戰略的各項內容的工作中發揮了必不可少的作用。這種投入對於我們確定目標和努力建立聯盟以及採取有效行動具有非常重要的意義。
成果與下一步行動
我們與世界各國共同努力﹐使恐怖分子籌集和轉移資金的工作變得越來越困難。歐盟已經給美國根據第13224號行政令列為資產凍結制裁物件的幾乎所有群組織定性。在2004年6月舉行的美國和歐盟首腦會議期間﹐歐盟承諾與美國一道﹐加強打擊恐怖主義融資活動的努力。中東､南亞､拉丁美洲及東亞地區各國正在作出努力﹐使恐怖分子無法在這些地區籌集資金。
但是﹐我們仍然任重而道遠。恐怖主義融資活動似乎比以往更加分散﹐資金往往來自慈善機構､非正規匯款系統﹐甚至犯罪活動﹐並往往由專人遞送。在培訓和技術援助方面仍存在巨大的國際需求。
鑒於金錢流入世界各地恐怖分子手中這一事實﹐我們要想成功地切斷他們的財源﹐唯一的方法是與世界各國進行持續､積極的合作。這些努力正在取得成就﹐並將繼續取得成就。
返回安東尼•韋恩是一名職業外交官﹐擔任負責經濟與工商事務的助理國務卿﹐並任跨機構群組織聯盟建設群組織(Coalition Building Group)主席﹐該群組織協調與其他國家和多邊群組織共同展開反恐怖主義融資活動的計劃和行動。除打擊恐怖主義融資活動外﹐他的職責還包括國際發展､能源､貿易政策､電信和運輸等工作。