在巴厘島恐怖主義大爆炸事件發生之後﹐國際社會紛紛向印度尼西亞政府提供援助﹐以迅速提高他們進一步打擊恐怖主義的能力。美國､日本和澳大利亞倡導各國向印尼提供執法培訓﹐以增強他們打擊恐怖主義融資的能力。印尼和捐助國的反應為能力建設的運作提供了一個成功的範例。
2002年10月的巴厘島爆炸事件以及印尼政府和國際社會對此次爆炸事件的反應為反恐怖主義融資戰略研究提供了一個現實的案例。通過全面的執法行動﹐公開定性和能力建設等措施﹐這一戰略逐漸轉化為行動。2002年10月12日﹐印尼遭遇了自2001年9.11事件以來規模最大的恐怖主義襲擊。巴厘爆炸事件使印尼猛然覺醒﹐認清了國際恐怖主義存在的現實。恐怖爆炸發生之後﹐印尼加強了與國際合作夥伴間的協作﹐努力增強自身抵禦恐怖威脅的能力﹐其中包括截斷恐怖分子的資金來源。
捉拿犯罪分子
巴厘島爆炸事件發生在2002年10月12日晚11點05分﹐當時一枚電子引爆炸彈在位於島上觀光娛樂區中心地帶一家嘈雜的酒吧內發生爆炸。幾秒鐘後﹐酒吧內的遊客湧出首次爆炸現場﹐而此時附近一輛滿載著炸彈的小麵包車再次引爆。在這次事件中﹐共有202人遇害﹐其中包括88名澳大利亞人﹐38名印尼人﹐以及7名美國人。恐怖份子此次針對無辜平民的特大襲擊事件﹐以繁華夜總會內的年輕遊客為襲擊目標﹐同時也使印尼經濟產生劇烈動蕩。此次恐怖主義襲擊共花費了三萬五千美元﹐卻使巴厘島的整個旅遊業遭到毀滅性的打擊﹐造成的損失估計達數百萬美元。印尼在反擊恐怖主義團夥構成的日益嚴重的威脅方面準備不足﹐因而迫切地求助於樂意而且能夠在反恐方面提供大量指導及援助的各國聯盟。
在國際盟友的輔助說明下﹐印尼迅速發起了一場具有公信力及專業素質保障的執法行動﹐查明並抓獲製造這起襲擊事件的恐怖主義分子。澳大利亞和美國的執法專家被派到印尼﹐協助對巴厘爆炸事件展開全面調查﹐進行從驗明受害者身份到追蹤資金去向的各項工作。到目前為止﹐印尼警方已逮捕了80名與巴厘島爆炸案有關的伊斯蘭祈禱團(Jemaah Islamiya, 簡稱JI)成員。由於各執法部門聯合收集證據﹐到2004年6月﹐印尼司法當局成功地對巴厘爆炸案製造者提起公訴並做出了33項判決﹐其中包括三項死刑判決及多項無期徒刑判決。
對伊斯蘭祈禱團公開定性
伊斯蘭祈禱團是一個同"基地"群組織有聯繫的恐怖主義網﹐以東南亞為活動基地﹐被初步確定同這次襲擊有關。伊斯蘭祈禱團一心想在東南亞建立一個伊斯蘭哈裏發帝國。儘管伊斯蘭祈禱團的確切人數不詳﹐但他們從包括"基地"群組織在內的中東及東南亞地區的支援者那裏得到大量資助。整個20世紀90年代﹐伊斯蘭祈禱團都在招募和訓練極端份子﹐並從2000起開始製造一系列恐怖主義襲擊事件。
在爆炸事件發生後﹐義憤填膺的國際社會立即做出回應。2002年10月23日﹐52個國家聯名要求或支援聯合國將伊斯蘭祈禱團定為恐怖主義群組織。150多個國家和地區同意阻截同伊斯蘭祈禱團有關的打擊物件的資產。這次定性代表了自基地群組織和塔利班在9.11襲擊事件發生後被定為恐怖主義群組織以來﹐為反對一個恐怖團夥結成的最廣泛､最引人注目的聯盟。聯合國成員國受命凍結並沒收與伊斯蘭祈禱團有關的資產。國際範圍內的公開定性﹐成為利用"上羞恥簿"(name and shame)的策略限制伊斯蘭祈禱團活動能力的有效手段。
為突顯打擊恐怖主義及重振地方經濟的國際合作的重要性﹐印尼和澳大利亞於2002年12月17日到18日聯合舉辦了一次打擊洗錢和恐怖主義融資活動的會議﹐來自33個國家及14個國際群組織的代表出席了這次會議。此次會議高度評價了藉由聯合國給伊斯蘭祈禱團定性的國際行動﹐並敦促通過在東南亞及太平洋地區的執法､情報和能力建設行動來加強國際合作。
反恐能力建設
執法培訓﹕ 在巴厘爆炸事件發生後﹐美國､日本和澳大利亞立即發起了一項協助印尼反恐的多邊努力。面對一個實實在在的威脅﹐印尼努力進行能力建設以避免今後再發生恐怖主義襲擊。2003年﹐國務院反恐怖主義協調辦公室(State Department Office of the Coordinator for Counterterrorism)制定了計劃和預算﹐讓國務院外交安全局(State Department Bureau of Diplomatic Security)開展一項耗資800萬美元的反恐怖主義援助計劃﹐在印尼國民警察(Indonesian National Police)內部培訓､裝備並群組建一支反恐支隊。這支特種部隊的標簽是第88特遣隊(Special Detachment 88, 簡稱SD-88)。已有69名警官接受了美方培訓﹐預計到2005年將通過擴大這項計劃讓279名警官接受培訓。第88特遣隊已開始同印尼的打擊伊斯蘭祈禱團行動群組協同努力﹐以加強印尼防範東南亞地區首要恐怖主義威脅的能力。此外﹐國防部的地區防禦反恐怖主義獎助金項目(Regional Defense Counterterrorism Fellowship Program)還提供230萬美元培訓了78名印尼情報官員﹐培訓內容包括英語､軍人職業素養及同反恐有關的課程。
反恐財政援助﹕除了在執法領域進行能力建設外﹐向印尼提供的多邊援助還包括有助於保護金融系統不被恐怖主義分子利用的廣泛努力。美國有關機構有責任向印尼提供82萬多美元﹐作為提供反恐怖主義融資/反洗錢的技術性援助及培訓的經費。2002年9月﹐在巴厘爆炸事件發生前一個月﹐美國為進行反恐怖主義融資/反洗錢能力建設採取了初步措施﹐粗略評估了印尼的反恐怖主義金融機制。2003年9月﹐第二支專家小群組被派到當地進一步評估印尼的有關能力。在有效反恐金融體系的五個關鍵領域﹐印尼已取得巨大進展﹐反恐怖主義融資的能力得到進一步加強。
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2002年10月巴厘島恐怖爆炸事件
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1. 法律框架: 要成功地起訴恐怖份子﹐需要擁有一個強大的法律框架。美國及其盟友已向印度尼西亞提供援助﹐輔助說明他們制定嚴格的反恐融資或反洗錢法律。自2002年7月以來﹐美國一直在培訓印尼及其他東南亞國家的司法官員如何起草並修改立法﹐以便採納同反恐怖主義有關的聯合國各項公約﹐並遵守聯合國安全理事會第1373號決議﹐為用刑事手段懲治恐怖主義融資和洗錢鋪平道路。美國國際開發署(USAID)及澳大利亞的相應機構一直在向印尼中央銀行及其金融情報機構提供起草法律檔案的援助﹐以便促進經濟和金融改革。印尼反金融犯罪的記錄不良﹐因此於2001年被金融行動工作群組(FATF)列入不合作的國家與地區(Non-Cooperating Countries and Territories)名單。不過﹐印尼依靠美國一個跨機構工作群組於2003年9月提供的技術性援助﹐為達到國際標準對其反洗錢法規進行了適當的修訂﹐從而避免了金融行動工作群組進一步對其採取反措施。由於這一立法進展﹐金融行動工作群組現在正在監督實施反洗錢法。
2. 金融/監管﹕中央銀行能夠發揮作用﹐監督並制止資金流向恐怖主義團夥。印尼一直在同亞洲開發銀行(Asian Development Bank)及其他國際捐助方共同努力﹐使其金融部門現代化。2003年10月﹐印尼中央銀行人員參加了由美國國務院國際反毒和執法事務局(Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs)及美國財政部貨幣監理署(U.S. Office of the Comptroller of the Currency)主辦的一個有關金融監管的培訓班。這個培訓東南亞地區中央銀行人員的項目向銀行監管人員提供了如何打擊恐怖主義融資和洗錢活動及查明私營銀行內可疑活動的技術性援助。這項培訓使印度尼西亞銀行(Bank Indonesia)建立了一個反洗錢/反恐怖主義融資監察項目並計劃從今年後期開始對各銀行進行全面的現場監督和檢查。
3. 金融情報機構(FIU)﹕巴厘地理位置偏遠﹐應對大規模襲擊事件的準備不足﹐這意味著國內外執法人員不能只靠在犯罪現場找到的證據追蹤並抓獲作案的恐怖主義分子。偵破巴厘爆炸案的最有力的手段之一是分析伊斯蘭祈禱團成員之間的通訊和金融交易記錄。為加強印尼開展反恐之戰所需的這一關鍵部門﹐我們同澳大利亞金融情報機構的同仁為建立印尼金融情報機構而密切合作。美國邀請印尼金融情報機構人員及其他負責打擊洗錢和恐怖主義融資的政府官員參加了一個為期一周的研討會﹐主題是"基本情況分析及可疑交易舉報"。由馬來西亞的東南亞反恐怖主義地區中心於2003年8月舉辦的這次會議﹐是為打擊恐怖主義同鄰國政府進行合作與協調的持續不斷的地區性努力的一部份。通過美國國際開發署提供的一筆用於採購關鍵性資訊技術設備的贈款﹐美國於2003年10月直接輔助說明印尼金融情報部門開通了網上電腦舉報系統﹐以便收集私營機構對可疑交易的舉報。依靠美國和澳大利亞提供的這種輔助說明﹐印尼的金融情報機構於2004年6月正式成為艾格蒙特金融情報機構聯盟(Egmont Group of FIUs)的成員﹐從而豎立了一塊重要的里程碑。
4. 執法﹕2004年1月﹐聯邦調查局反恐怖主義融資活動處(Terrorist Financing Operations Section)舉辦了調查恐怖主義融資及洗錢活動的培訓班﹐69名印尼國民警察及其他負責打擊洗錢及恐怖主義融資活動的官員參加了培訓。為促進在偵破恐怖主義融資案件中的跨機構合作﹐參加培訓者包括印尼國民警察第88特遣隊反恐怖主義特工群組､反金融犯罪部門以及金融情報機構的人員。由於接受了這次培訓﹐印尼執法當局發起了30項反洗錢調查﹐其中三分之二已上報司法部長辦公室。
5. 起訴/司法程式﹕司法部海外起訴程式建立､援助及培訓處(Overseas Prosecutorial Development, Assistance and Training division)將派一名法律顧問常駐雅加達﹐輔助說明印尼政府實施新的反恐怖主義及反洗錢立法。這位常駐法律顧問將為今後通過並實施新的多邊法律援助立法提供輔助說明。
結論
面對伊斯蘭祈禱團等東南亞恐怖網路繼續發動襲擊的威脅﹐印尼同美國､澳大利亞和日本等盟友共同努力﹐加強其抗擊恐怖主義的機制。通過採取執法行動和公開定性的措施﹐印尼對巴厘爆炸事件迅速做出了反應﹐並在剷除發動這些襲擊的伊斯蘭祈禱團基層群組織方面取得了重大進展。美國政府及其他國際捐助方提供的培訓和能力建設援助﹐極大地加強了印尼防止及應對恐怖主義融資及整個國際恐怖主義勢力的能力。從執法項目到全面改革金融及司法體制﹐印尼從盟友們不斷提供的援助中獲益匪淺﹐並成為通過國際合作加強能力建設的一個典範。
返回塞莉納•雷魯約任國務院反恐協調辦公室的反恐金融項目主任。該辦公室的職責是協調美國反恐政策及與外國政府的合作﹐切斷恐怖活動資金來源。 斯科特•斯特普爾頓系喬治城大學外交學院四年級學生﹐現在國務院實習。