美國銀行家協會(American Bankers Association)支援《美國愛國法》制止恐怖主義融資活動的目標﹐對該法要求所有金融機構執行此前只適用於銀行的反洗錢規定感到欣慰。然而﹐這項法律的執行也暴露出在稽查恐怖分子常用的小型交易方面的漏洞。美國銀行家協會主張與金融界同行進一步交換有關恐怖分子的情報。
雖然美國銀行業長期以來在反洗錢等領域為執法部門提供支援﹐但是﹐除非政府進一步承諾為銀行提供它們所需的情報﹐否則華盛頓通過加強銀行規章制度制止恐怖主義融資活動的努力可能無法達到其出於良好意願制訂的目標。
為了對9.11發生的悲劇作出回應﹐美國國會通過了長達300頁的《美國愛國法》(USA PATRIOT ACT)。國會在兩黨的巨大支援下﹐在三個星期內採取了行動﹐顯然它希望制定有用和有效的法律以打擊恐怖主義融資罪行。但大多數條款沒有能夠實現打擊這項犯罪的目標。
這些新法律是否有必要﹖還是我們只需要更多的政府情報﹖9.11事件後﹐執法部門提供的情況介紹表明﹐劫機分子從事的金融交易所涉及的問題大部份沒有在《美國愛國法》中得到解決。事實是﹐如果沒有更多的政府情報﹐美國金融機構無法發現或制止與恐怖主義融資活動相關的交易。
本文將探討自《美國愛國法》於2001年10月頒佈以來美國金融介面臨的挑戰所發生的變化﹐以及應採取哪些其他措施來制止金融資源流入恐怖分子手中。
《愛國法》
顯然﹐《愛國法》中針對金融業的大部份條款(第三篇)源於過去涉及傳統洗錢的失敗的立法草案。儘管關於如何執行這項法律以及該法律是否能有效地解決恐怖主義融資問題仍存在疑問﹐但由於《愛國法》涉及各種過去沒有反洗錢義務的新型金融服務供應商﹐並由於《愛國法》含有銀行業長期以來倡導的其他一些條款﹐因此美國銀行家協會積極支援《愛國法》。
這項法案中與銀行業務有關的(也是國會負責制定此法的委員會所強調的)重要條款包括﹕
- 把走私大額現金定為犯罪﹐並要求地下金融網進行登記
- 更新反偽造法﹐制止美國金融機構向外國"空殼"銀行提供金融服務
- 擴大政府與民間的合作﹐以輔助說明執法部門識別､跟蹤和制止恐怖分子的融資活動
- 向執法部門"即時"報告可疑的金融活動
- 要求金融機構核實新帳戶持有人的身份
- 要求用戶在建立帳戶時向金融機構提供真實資訊
對銀行業而言﹐最重要的條款是要求所有金融機構建立自1987年起在銀行實施的反洗錢法規監督項目。
新規定對銀行有何影響﹖
至於這些新法的實際影響﹐大多數條款只是擴大了反洗錢法規監督程式的義務。例如﹐有些條款要求對私營銀行業務或代理銀行關係實行責任審查(due diligence)。聯邦銀行機構必須審查和責罰未能通過擴大責任審查範圍而觸及那些"風險"關係的銀行。
根據第三篇第326條的一項新規定﹐金融機構必須建立開設帳戶的程式或"用戶身份識別項目"。銀行和一些受此法約束的金融機構──如證券公司､共同基金和商品期貨交易人(保險公司待定)──必須掌握四項資訊(姓名､位址､出生日期和社會安全號碼或政府指定的類似身份資訊)並對這些資訊加以核實。由於銀行從用戶建立帳戶一開始就要求其提供身份證明﹐因此這項新規定只是將營業手續規範化而已。
這些變化對國際社會的意義何在﹖
你可能看到的是﹐美國金融機構要求開設帳戶的外國人分別出具主要和次要身份證明。採用這一辦法的弊端是﹐由於美國金融機構不熟悉不同種類的身份證﹐因此銀行可能不願意為某些用戶建立帳戶。此外﹐目前沒有公共資料庫可用來像證實美國人那樣證實外國人的身份﹐異地開戶繼續存在問題。因此﹐為了在美國金融機構開戶﹐外國人必須與這些機構密切配合。
《愛國法》的執行
由於進一步的責任審查要求﹐美國監管機構對銀行妥善執法有哪些期待呢﹖例如﹐除非財政部長認定有些國家──如瑙魯､烏克蘭和緬甸──引起美國政府對洗錢的關注﹐否則銀行業必須通過其他資訊來源確定在與這些國家打交道時是否存在風險。
資訊來源之一是金融行動工作群組(Financial Action Task Force)及其擬定的一份"不合作國家"(NCCT)名單。被列入"不合作國家"名單意味著一個國家沒有制定反洗錢法律或這方面的法律薄弱。自2000年以來﹐已經有24個國家被列為"不合作國家"。由於按規定銀行必須對這些國家進行更嚴格的責任審查﹐因此隨時了解名單變化非常重要。
|
布希總統於2001年10月在白宮東廳簽署反恐法案。 |
應強調的是﹐金融機構仍可以同某一"不合作國家"的實體有業務往來﹐但它們會因為沒有花費更多時間審核這些實體的帳戶而受到責難。因此﹐為了使風險評估符合這項新法的要求﹐監管部門要求銀行審核對外公開的資訊。但問題是﹐這對銀行防範恐怖主義融資活動無濟於事。
9.11犯罪分子的財務概況
聯邦執法官員向美國銀行家協會介紹了在9.11事件發生以前恐怖分子利用金融系統的種種方法﹐我們從中可清晰地了解到﹐租用汽車､住宿旅館､或買張機票花不了多少錢。因此﹐就其特徵而言﹐恐怖主義融資交易屬於日常交易﹐與傳統的洗錢活動並不相同。
最近剛完成的9.11委員會報告的結論說﹐"製造9.11事件的費用約為40萬美元到50萬美元。"此外﹐9.11事件犯罪分子利用金融機構的方式如下﹕
- 使用的帳戶為支票帳戶﹐存款額約為3000美元。
- 申請表註明帳戶持有人是"學生"。
- 身份證為阿拉伯聯合酋長國､沙特阿拉伯和德國簽發的簽證。
- 帳戶是在進入美國30天內建立的。
- 帳戶持有人在一天之內多次通過ATM(自動取款機)查詢帳戶餘額。
9.11委員會報告說﹕
肇事者在美國廣泛利用了銀行﹐包括大型國際銀行的支行和規模小一些的地區銀行。他們利用護照和其他身份證以自己的名字建立了帳戶。沒有證據表明他們使用假社會安全號碼建立銀行帳戶。他們的交易絲毫沒有什麼異樣﹐隱沒在在世界上每天流動的千百億美元中。
簡言之﹐我們認為﹐如果沒有更多和具體的政府情報﹐金融機構不可能覺察到9.11恐怖分子的罪惡行徑。很難有效地對小額帳戶實行監督﹐而建立一套制度來審查某人通過ATM查詢帳戶的次數是不可行的。此外﹐由於恐怖分子沒有偽造身份﹐因此﹐根據《愛國法》的規定改進身份識別程式雖然對防範身份盜竊有用﹐但是不會阻止他們使用金融機構。我們從前面提到的情況介紹中吸取了重要教訓﹐美國銀行家協會現在建議銀行不要把簽證作為確認身份的主要形式。
把《愛國法》當作防範手段
《美國愛國法》中涉及恐怖主義融資這一模糊概念的條款是314(a)。它要求金融機構檢查銀行帳戶﹐以發現與政府調查名單上相同的名字。根據314(a)﹕
- 除非特別指明的情況﹐美國財政部金融犯罪執法網(Financial Crimes Enforcement Network)按規定必須每兩個星期一次編發314(a)請求書。
- 金融機構在收到314(a)請求書後﹐必須在兩個星期內完成檢查並報告結果。
- 檢查範圍只限於具體記錄﹐除非另有敘述﹐只能是一次性檢查。
- 如果某一金融機構查到與名單上相符的名字﹐則該機構只需就相符的名字向財政部金融犯罪執法網報告﹐並向執法機構提供同該機構直接聯繫的渠道。
總的來說﹐這些條款是找到恐怖主義融資活動最有效的手段﹐這是因為金融界只檢查政府正在調查的從事恐怖活動的個人的名字。例如﹐據金融犯罪執法網提供的資訊﹐從2003年4月1日至2004年4月26日﹐國內稅務局(Internal Revenue Service)向金融犯罪執法網提交了有關66名個人和17家企業的檢查請求。基於該資訊發現在至少1274個金融機構的記錄中有646次對應結果。自從制定314(a)以來﹐已經通過這套系統將涉嫌從事恐怖主義融資或洗錢活動的1547名個人的名單送交26000多個金融機構﹐發現10560次對應結果﹐這些結果均已送交執法部門。
其他可供選擇的措施
在我們探索制止恐怖主義融資活動進入合法金融系統的方法時﹐除第314條外還可以採用哪些其他措施﹖顯然﹐《美國愛國法》的新規定並未直接敘述恐怖活動的資金進入金融系統的方式。銀行所依據的各種資訊是金融行動工作群組對恐怖主義融資活動作出的分類以及美國執法部門提供的類似案例。這些敘述了什麼呢﹖例如﹐對慈善機構或"非營利"群組織的關注是一個長期重點。
金融行動工作群組指出﹕
大多數國家對探測恐怖分子濫用非營利群組織進行融資的難度都感到擔懮。大家認識到﹐這類群組織在所有社會裏發揮著非常重要的社會和救助作用﹐這一作用顯然沒有受到置疑。然而﹐非營利群組織擁有巨額資金和其他資產﹐這意味著即使只有很少一部份資金被恐怖分子挪用都會帶來嚴重的問題。因此﹐恐怖分子在何種程度上利用非營利群組織的問題應引起國際社會的嚴重關注。
這一切突出表明﹐我們現在處在一個不同的世界中﹐追蹤或監督恐怖主義資金的流動並非易事。
結論
關於《愛國法》和迅速制訂防範恐怖主義的法律已經有很多著述。有關對恐怖主義攻擊採取立法應對手段是否合適仍存在激烈的爭議。從積極的方面來說﹐應強調指出﹐美國銀行協會支援《愛國法》﹐這是因為該法成就了過去其他提案未能成就的工作──即要求非銀行機構建立反洗錢項目和程式。但是﹐為了制止恐怖主義融資活動﹐政府必須承諾向金融界提供最新情報。我們看到這一進程已經開始﹐但必須加快。任何其他的策略都註定要失敗。
約翰•伯恩任美國銀行家協會執法中心主任。
本文表達的觀點不一定反映美國政府的觀點或政策 。