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建設有利環境﹕
微型企業遠期展望
查爾斯•卡德韋爾(Charles Cadwell)､凱瑟林•德魯謝爾(Kathleen Druschel)
蒂裏•範•巴斯特雷爾(Thierry van Bastelaer)
馬裏蘭大學機構改革和非正式經濟中心
(Center for Institutional Reform and the Informal Sector﹐簡稱"IRIS")
馬裏蘭大學機構改革和非正式經濟研究中心的查爾斯•卡德韋爾､凱瑟林•德魯謝爾和蒂裏•範•巴斯特雷爾指出﹐在政治､經濟和社會環境有助於小企業主在解決溫飽問題後獲得進一步成功的國家中﹐微型企業最能發揮作用。
這幾位作者列舉過去20年來的經驗敘述﹐捐助方應進一步側重於輔助說明微型企業發展的基本要素﹐包括﹕有堅實基礎的法律和金融體制､監管制度改革､關心人民需求的政府以及有能力代表其會員倡導政策和規範改革､使之有利於企業建立和發展的行業協會。文章作者指出﹐要有效地解決當今貧困人口的問題﹐就必須更好地了解使貧困永久化的機制以及改進這些機制的程式。
在阿富汗首都喀布爾﹐2001年塔利班逃離後很快湧現出一批新型微型企業﹐它們爭相出售以前的違禁物品﹐如音樂帶和收音機以及食品､衣服和燃料等短缺的生活必需品。在孟加拉國各地﹐數百萬缺少教育､資本或者外地市場資訊的人從事著活力非凡的商業活動﹐為孟加拉國的出口業做出顯著貢獻。在艾滋病肆虐的許多非洲地區﹐家庭既要照顧病魔纏身的成年人又要照顧收養的孩子﹐但這些地區仍然有著活躍的市場﹐而且能夠創收的經濟活動還在不斷增加。
雖然小企業和微型企業在提供就業和增加國家收入方面的重要作用廣泛得到承認﹐但這樣的結果卻鮮見於最貧困國家。在政治､經濟和社會環境有助於小企業主在解決溫飽問題後獲得進一步成功的國家中﹐微型企業最能發揮作用。 這一有利於微型企業的環境在很大程度上取決於良政。公民對決策者和政府部門影響有限的國家最缺乏這種有利的環境。
至於採取什麼措施才能為微型企業的發展繁榮提供機會的問題﹐答案並不總是很明確。雖然捐助方支援的重點常常是提供微型金融服務──業務開發服務也日益普及──但這些努力未能廣泛地提高貧困社會的生活水準。在孟加拉國﹐率先為微型企業提供小額貸款的"鄉村銀行"(Grameen Bank)已經具有相當大的經營規模﹐但大多數貧困人口仍難以從政府和民營部門得到各種市場支援服務﹐包括信貸和儲蓄服務。這些企業最經常列舉的實現增長的障礙是﹕面臨罪犯侵擾時缺乏警察的保護﹔獲得政府的服務要靠裙帶關係﹐而不是企業業績﹔政府官員非法收費﹔法規及其執行方式不可預測性﹔缺乏政府對私人通訊協定和對個人之間及個人與公司之間的集體通訊協定的保護。鑒於這些挑戰﹐貧困國家的決策者應如何重訂方案﹖捐助方又如何對該過程產生影響呢﹖
二十年來的經驗表明﹐捐助方必須為有利於微型企業發展──即為之創造有利條件──的項目和政策投入更多資源。"有利環境"包括下列機制﹕法律､政策､非正式規則以及落實這些法律法規的機構。此類機制支援的經濟活動超越了街頭的簡單交易。經濟領域中的一個常見機制是信貸。為確保還款﹐必須有一種履約手段。在集體貸款中﹐靠成員間形成的相互壓力保證還款是一種基本履約方法。但是﹐微型企業的發展有賴於多種複雜的通訊協定形式﹐這些不同形式的通訊協定不僅允許地方性機構提供小額貸款﹐而且能夠調動儲蓄﹐在企業內積累資本﹐促進所有權正規化和建立透明的資訊披露程式。
最貧困國家缺乏有利環境有多方面的原因。政府及官員工作效率低﹐缺乏信譽﹐全面削弱了政策﹐包括對微型企業至關重要的政策。缺乏具體的政策和落實政策不力也有礙微型企業環境中具體領域的改善。
依賴國外捐助者輕鬆和迅速地填補這些缺口不是件容易的事。僅靠"技術協助"服務(如對小企業主進行培訓或為進入市場提供便利等)並沒有能夠解決問題。即使在受援國以低成本或免費得到這類服務項目的情況下﹐政府通常也未能實施項目。因此﹐捐助方越來越注重調動積極性﹐因為這樣做可以激勵官員､決策人士以及其他經濟和政治活動參與者採取積極行動。經濟決定是如何做出的﹖誰做出這些決定﹖其目的是什麼﹖關注這些問題是改善微型企業環境必須進行的一項重要工作。如果法庭不始終如一地地強制履行信貸契約﹐如果財產登記制度不存在或管理腐敗﹐那麼為小企業獲得信貸提供便利而採取的措施就會失敗。因此﹐必須了解為什麼有些地方的法庭提供較好的履約服務﹐為什麼地方政府中有一些對企業進行敲詐﹐而另一些則鼓勵創業。
如果任何時候與政府打交道──從上學和看病到領取營業執照──都需要賄賂﹐那麼微型企業面臨的障礙反映的僅僅是更為根本的政府行為問題﹐如上文所揭示的那樣。在政府管理體制薄弱的地方﹐不僅通訊和交通基礎設施更有可能處於落後狀態以及分布不平衡﹐而且微型企業也難以獲得至關重要的服務﹐如土地所有權證書的發放及對履行契約的監督。這些基本服務中有一部分可由民間機構提供﹐從而填補政府留下的缺口﹐但它們本身又往往面臨因同樣的管理體制薄弱或腐敗而形成的壁壘。因此﹐"增強市場功能的政府"──即努力擴大而不是取代市場的政府──的另一個方面是﹐它為市場發展其自身的機制或為政府根據市場情況制定決策提供空間。在這些機制受到壓制時﹐人們就會以其他方式尋找經濟和政治機會﹐如遷徙､或退回沒有官方記錄或不被官方承認的經濟活動領域﹐或表達不同的政治和社會觀點等。
這些情況表明﹐隨著捐助方資源的逐漸減少﹐較之於有針對性的企業支援項目﹐集中精力建立一個對微型和中､小型企業有利的環境更有可能以較低的人均成本對更多企業產生顯著影響。例如﹐在2001年10月1日開始的財政年度中﹐美國國際開發署(USAID)為支援微型企業斥資近1.7億美元。其中92%的經費用於直接援助微型金融計劃和業務開發服務﹐其餘8%用於改進有利於微型企業的環境﹐但其中很大一部分用於制定與微型金融提供資助相關的政策﹐而不是更廣泛地改善微型企業環境。這並非意味著美國國際開發署對微型企業面臨的挑戰的性質認識有誤──事實上﹐美國國際開發署的許多工作人員是該領域中的重要思想家和實際操作者──而是要指出該署面臨來自國會和利益集團的很大壓力﹐即要求國際開發署推行側重短期人道援助而不是長期發展的項目。
毫無疑問﹐很多──甚至是多數──受援國家的境況因此出現好轉。但同樣顯而易見的是﹐在為發展微型金融或微型企業進行了長期辛勤努力的地方﹐抑制經濟和社會發展的主要原因仍未消除。必須對支援微型企業項目的重點進行重新調整。
越來越多的捐助計劃開始反映這一現實﹐並把這一新思維變為實際行動。世界銀行和國際金融公司的聯合項目"中､小企業能力建設信貸計劃"對建立有能力代表其會員倡導政策和規範改革､使之有利於企業建立和發展的行業協會提供了支援。在馬拉維﹐全國女企業家協會(National Association of Business Women)倡導修改與土地法相關的政策﹐以允許婦女獲得產權證書﹐從而獲得商業貸款。在白俄羅斯﹐18個當地行業協會一道努力﹐促使媒體關注阻礙創造有利環境的政策。美國國際開發署也在這方面展開工作﹐對政策與貧困如何相互發生作用的問題展開研究﹐實施有利於微型企業環境的項目﹐並進一步強調政府管理方面的問題﹐特別是在政府機制脆弱､管理不善的國家﹐這些國家也往往是世界最貧困人口集中的國家。
解決這些問題非一日之功──這些問題很複雜﹐並且人們尚未充份了解政府管理方式變革之必要性。只有少數幾個國家迅速改善了環境(而且有人會提出﹐像波蘭或斯洛文尼亞這樣的國家是特殊的例子)。在大多數地方﹐改善這一環境仍是件棘手的事。不合理的政策有其既得利益者﹐即使從長遠來看這些人的處境也會因變革而日益改觀﹐但他們仍緊緊抓住眼前利益不放。無論在哪裏﹐要把微型企業群組織起來克服習慣勢力的阻礙都很困難﹐在政府與人民之間很少溝通的地方尤其如此。
如果我們關心的是發展(或認為美國的國家安全考慮使減貧成為一件更緊迫的任務)﹐那麼就必須制定對更廣泛的經濟和社會目標產生全面效果的政策和項目﹐僅僅滿足直接援助物件的需求是不夠的。這要求我們在很大程度上重新思考在微型企業方面的做法﹐長期致力於建設政策環境和支援該環境的管理機制。
如果捐助方願意從該更廣的視角來看待減貧﹐那麼他們需要得到貧困人口和微型企業利益倡導者的支援﹐並且需要得到那些宣稱支援民營部門發展的人們的支援。捐助方需要進一步了解在創造有利環境中能夠取得實際進展的步驟。地方政府(甚至在專制國家)可以提出哪些政策﹖用什麼方式群組織維權團體﹖有沒有辦法支援民營部門提供"公共部門"服務(例如裁決爭議或制訂商業性標準)﹖
這些是自發展經濟學家曼庫爾•奧爾森(Mancur Olson)於1990年建立馬裏蘭大學機構改革和非正式經濟中心以來我們所研究的問題。
由於受政府不良政策和管理不善影響最大的是貧困人口和微型企業﹐因此注重政府管理和體制環境是應對貧困人口真正需求的強有力措施。為了有效解決今天貧困人口的問題﹐我們必須更好地了解使貧困永久化的機制以及改進這些機制的步驟。
(完)
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