媒体：在信息时代中影响外交政策 THE MEDIA: INFLUENCING FOREIGN POLICY IN THE INFORMATION AGE 作者 华伦 P. 史特罗贝尔 By Warren P. Strobel     华伦 P. 史特罗贝尔，美国新闻与世界报导周刊资深编辑，着有《外交政策：新闻媒体对和平行动的影响》，他指出，「全球实时电视、因特网、及其它近期的技术进展已明显地影响最高外交政策制定者如何工作。」他说，外交政策「非由媒体制定」，但是「在信息时代，没有媒体就无法制定。」   冷战时期最严重的外交政策危机－1962年古巴飞弹危机－的多年以后，时任国防部长的罗伯特‧麦克纳玛拉回顾时，几乎不经意地评论说，他在甘乃迪总统及其顾问们正处理那些可能将美苏卷入核战的事件期间，没开过电视机。现将时空快转至1999年科索夫的冲突，则清楚显示，新闻媒体（及信息，广泛而言）在美国外交政策制订的角色成长得多惊人。从电视中阿尔巴尼亚裔难民逃亡的影像，和因特网上的宣传战，到柯林顿总统高层助手的委员会讨论如何传达其目标，信息在科索夫冲突时期的美国外交政策中，扮演重要的－甚至是主导的－角色。 　　全球信息技术的革命已如何改变了美国外交政策的制订？首先，说些警告的话。当前媒体盛行的世界并未取代坚强外交领导的需求。还可说，它强化了此等需求。假如美国的领导不确定─像是有时在多事地区，例如索马利亚、海地、波斯尼亚─新闻媒体（而美国的敌人，运用媒体），迅速自行填补真空。伊拉克的沙达姆‧海珊、索马利亚的默罕默德‧法勒‧艾德、及前南斯拉夫的斯洛勃登‧米洛塞维奇，运用新闻媒体，特别是电视，阻挠美国外交政策目标的达成。 媒体也无法取代秘密外交。它是补充。华盛顿的领袖人物可能最先从「有线电视新闻网」（CNN），得知某个危机的消息，而非从大使馆的电报，但是外交官仍需要从外国当地提供详细的政治报告。美国外交政策制定者例行运用新闻媒体传送讯息给外国领袖，尤其在危机时期，与敌方的外交联系可能遭切断。然而其它讯息的传达，只能透过秘密的外交互访。塞尔维亚从科索夫撤军，最后是经由俄—欧—美面对面的外交达成的，并运用北约组织的空军力量为后盾。 不过，全球实时电视、因特网、及其它近期的技术进展已明显地影响最高外交政策制定者如何工作。此一改变在当今官员面对的时间压力上最显而易见。麦克纳玛拉长期在幕后为甘乃迪就古巴危机建言，对今日的国防部长而言是无法想象的奢求。信息的快速传递和无所不在、随时发问的媒体意味着，官员必须更迅速地（非其所欲）决策并公开陈述政策。诚然，告诉媒体和公众去等待答案，是一个选项，但通常会让官员们看似毫无准备或犹豫。紧要关头，加上敌方的「信息战」，可能导致出错。北约组织对科索夫难民车队的意外炸毁，所作的不完整报告，后来数度修正，即削弱了在「联军行动」关键时刻对联盟的信赖。 不过如同信息时代所带来的多数改变，这一点是双面刃。制定与执行外交政策时，与盟友和敌方─还有其公众，在某些情况─均可迅速而直接沟通的能力，是很大的优势。布什总统曾因担心沙达姆‧海珊身边的左右手不敢报坏消息，而会根据美国的反战示威，推论华盛顿缺乏决心，因此在 1990-91年波斯湾危机期间，数次利用电视直接向伊拉克领袖喊话。更近期的是柯林顿总统与国务卿玛德莲‧阿尔布莱特，及其它高层官员，在科索夫战争时运用媒体对许多听众讲话。当冲突、外交与维和行动日益成为多边事务，这将变成更富挑战性的任务。有时，对不同听众送出的讯息，需有细微差异或不同重点。 自冷战结束，已有两项而非一项革命影响美国外交政策的沟通。全球通讯遽增是其一。其二是地缘政治革命：苏联威胁不再，外交事务对许多美国人来说似可不那么紧要。这些变革共同驱使高阶政策制订者采取更复杂而有创意的沟通策略，运用各种新旧媒体。国务卿记者会和对国务院记者团的背景简报仍然重要，但这还不够。柯林顿总统在 1998年访问阿根廷时，在市政厅与南美洲和美国的西班牙裔或葡萄牙裔年轻人，进行电视转播的讨论，他强调美国期盼一个整合的西半球。今年，国务院的年度人权报告在发布当天张贴上网－毫无疑问，记者、非政府人权团体、及该文件提到的外国政府，都可取阅。又如在科索夫等地方的维和与人道行动，结合军事部署与外交，提供了特别富挑战性的沟通环境。目标听众包括国际、区域、和地方媒体；美军和其它支持国的军队；可能有所抱怨的地方种族团体；以及可能想看到努力成功或失败的邻近国家。 美军尤其已必须调整与媒体的互动。在战争或其它国家紧急状态时期，新闻媒体与信息流通在某种程度上可藉由正式手段（也就是，挑选的记者团，即所谓记者「人才库」，由公共事务官员护送，以及对报导的安全审查）或非正式手段控制。维和与人道行动─军中称为「非战争的行动」─就无法提供此种机会给官员。在索马利亚、海地、科索夫这类地方，记者可能在军队抵达之前，已「身处民众之中」，而且由于军队伤亡上的政治关注，他们或许在行动上受限，比军人少。美军已重返学校－在某些例子，实际接受份量较重的媒体训练。很多会议与著作已探讨此一新的军队－媒体关系，双方尝试了解在新环境中彼此的需求。然而，鉴于其迥然不同的专业与文化，似可确定若干紧张会持续。 新闻媒体，又特别是电视，能影响美国外交政策议程。从1992到1995年，布什与柯林顿两位总统不相信波斯尼亚的战争对美国利益的威胁，会大到要派遣美国地面部队。然而对大屠杀与人道折磨几不中断的新闻报导，使他们确信必须处理冲突。同样地，去年东帝汶在独立公投后爆发有组织的暴行，最初并未视其为政府议程上的重大议题。电视画面和记者对政府政策的质疑，乃确定此议题进入白宫的议程。相反地，就没有那么大的压力，得去注意西非内战之类的冲突，如果它们未引发媒体注意，而且不涉及其它国家安全利益。 信息时代引发的最有趣发展之一是媒体工具取得上的民主化，意味着越来越多团体能影响外交政策。如开头所述，政策制订者与外交官尚未看到其地位遭簒夺。但是他们现在必须与非政府行动者分享舞台，包括人权与救援团体、各种社运活跃人士的松散联盟、甚至是游击队与恐怖份子。布什总统于 1992年做出最终决定，要派美军去索马利亚护卫救援补给品，但现在已知道，CARE (贫穷援助组织)等救援团体的松散联盟、国会议员们、及中阶层美国官员，透过鼓励与促进对当地的新闻报导，有助使布什注意到索马利亚的挨饿状态。同样地，「先进的」团体运用因特网，筹办针对世贸组织的抗议活动，扰乱了ITS1999年的西雅图会议，并改变了美国对缅甸的政策，造成一系列对该国国家层次的制裁。 新闻媒体真正改变了美国的外交政策吗？不像某些人所认为的那么多。但是它确实似乎在某一狭义界定的领域有所影响：人道救援政策。电视上人们因饥荒、疾病、或天灾而受苦的影像，借着对世界舆论的效应（或假定在政策制订者心中的效应），使美国与其它工业化国家涉入那些地方，而其它情况下却未必如此。自1980年代中期的伊索比亚饥荒开始，介入已再三发生，从1994年的卢安达，到前南斯拉夫战事造成的人道危机，再到2000年在莫桑比克惨重的水灾。如前所述，往往不是单靠媒体，而是非政府组织透过媒体运作，让人注意到某地区，进而影响政策。一项关注是电视是否使政策制订偏向人道关怀，而远离较困难（且冒险）的解决根本冲突工作。乔治亚的艾杜尔‧谢瓦讷兹总统说得好：「第四权的独裁，电视画面的独裁，用大规模暴力的影像惊吓了数百万人民，促使我们采用人道决定，而避免政治决定。」 美国外交官大体上并未花时间解读民意调查。不过他们（白宫官员更是如此）相信，他们从媒体、公众事务顾问、及本身过去的经验，就能清楚了解美国大众心态。这是一个理由，说明为什么单是新闻媒体报导，还不足以将美军送入险境，若是没有任何国家利益似乎有危险。美国就未介入并制止卢安达的种族灭绝，尽管有大幅的媒体新闻报导。布什总统与柯林顿总统也都不支持美国在波斯尼亚实行持续的军事涉入，直到后者察觉到，那边的战争正威胁一项重大的美国安全利益－北约组织与大西洋联盟的团结。在其它情况，例如海地与科索夫，国家利益促使美国政策制定者选择干预，甚至是面对怀疑的「第四阶级」（Fourth Estate，译者按：即媒体）。 最后再一个例子显示了媒体在美国外交中的角色，是如何不总是表面上呈现的，以及政策制定者是怎样既利用媒体，却也同等被媒体利用。很多人认为，在1994年2月于塞拉耶佛发生的「市场大屠杀」（录像带捕捉到画面），将美国在波斯尼亚的政策，转变为更强有力、干预主义的角色。68个人被杀，而且其它近200人受重伤，当时一枚被认为是由波斯尼亚的塞尔维亚人，所发射的迫击炮炮弹，落在波斯尼亚首都中心的市场。数天内，北约组织要求波斯尼亚的塞尔维亚人，在面临空袭威胁的情况下，从围绕塞拉耶佛的「封锁区」内撤出重型武器。于是自1992年4月战争爆发以来，塞拉耶佛第一次尝到正常状态的滋味。 这是实际发生的情形：在迫击炮炮弹落下的几天前，美国受到来自法国的强大压力，就已推断美国现在的政策不可行。当时的国务卿华伦‧克里斯多福写了便笺给白宫与五角大厦的高阶同僚，提出论据支持更主动进取的美国政策。当迫击炮炮弹落下时，一些讨论新政策细节的会议实际已在进行中。录像拍到的惨状，帮助柯林顿政府针对所想实行的更强有力的政策，赢得公众的支持。许多高层官员在后来的访谈中，证实此一连串事件的时间顺序。而当时的美国驻联合国大使玛德莲‧阿尔布莱特和她的同僚去哪里为新政策，说明论点呢？当然，是在电视摄影机前面。 外交政策非由媒体制定，但是在信息时代，没有媒体就无法制定。