農業政策
商業與政府：資本主義在起作用嗎？
公民自由與公共政策
公民權利與公共政策
經濟政策
衛生及福利政策
勞工政策
外交政策
正確認識政策制定過程
焦點透視：煙草業與公共政策
建議讀物
很多人認為政府為他們所做的一切就是社會進步，但是他們認為政府為他人所做的一切就是社會主義。
──厄爾•華倫
從真正意義上講，整個這本書全都是關於公共政策的，所有的政治學講的也是公共政策。政治的目的是同意並實施解決政治問題的答案，這些答案就是公共政策。關於政策的章節自然就成了前面論述的總結。現在對政策分析的關注無非是對政治學家一直關注的問題進行更為系統的整理。然而，由於政治制度所面臨的問題如此紛雜多樣，對政策評估的要求如此複雜，以致要求專攻政治的學生運用更加系統化的技能和程式，把政策作為獨立的學科來研究。
即使是最能決斷的政府也無法應付所有可能出現的政策問題；它們必須選擇一部分而犧牲另一部分。自然，有些問題可能被忽略了，因為人們對它們的看法一致，或者因為它們沒有引起人們的注意。然而，隨著條件的變化，問題也必須被有所選擇地提出。1881年，尚沒有制定能源政策的必要，因為那時有足夠的木材用於取暖，足夠的馬匹用於交通運輸，等等。當然，長途運輸還是個問題，國家也開始根據需要修築公路，開挖運河，並迅速發展鐵路事業，但仍沒有涉及能源問題，能源是豐富的、低廉的。現在成了另外一種情況，成本提高了，資源變得很有限，採集能源的新途徑──對其中的一些還存在很大爭議──已經並且正在開發。能源已成為公共政策領域爭論很大的焦點問題之一。
同樣，一些在一個時期被認為是不可思議的政策，在另一時期幾乎會成為司空見慣的事。1885年，軍隊徵兵的概念即使在戰時也被認為是殘酷的行為。到1955年，甚至在和平時期，對徵兵的爭論已相對地減少了。越南戰爭之後，似乎對徵兵又有了新的看法；至少在和平時期，徵兵將不被允許當成公共政策。然而，僅僅過了幾年，卡特總統就於1980年又一次在徵兵的問題上向前邁了一步；提出在和平時期恢復徵兵登記制度，並獲得了國會對這一政策的支持。在當選總統之前，雷根曾表示反對卡特總統的徵兵登記制度。然而，作為總統，他保留了這項制度，並且在1984年的競選及後來1988年和1992年的競選活動中都沒有將這個問題提出來。
要想理解政策的形成，則應以瞭解這個國家歷史上的咎由以及現在的情況為前提。公共政策的制定是一個連續的過程，沒有哪一個政策是終極不變的。甚至有關某個特定政策所做的決定也不斷地得到審閱和修改。加之，美國和全球都處於這樣一種不斷變動的狀態，任何變化幾乎都是不可避免的──甚至一度認為可能是終極不變的政策也需要進行修改。
對於政治的關注及公共政策的內容來說，影響它們的因素有很多。在任何時候，有許多事情是會超出政府權力的控制之外，或者越出允許政府活動的範圍。一個或數個利益集團，甚至廣大公眾的情緒也會力促政府對一些事情採取行動的。有時也會突然出現不可預見的情況，需要採取行動。例如，在30年代，許多婦女因化妝品中含有有害化學物質而遭毀容或失明，有些人因藥物處方很少考慮安全問題而致死。這些悲劇導致了對藥物及化妝品迅速採取嚴格的控制。
當然，法律本身是不足以保護公眾的。它們必須得以實施，並明智地加以運用。60年代，國家面臨著一個重大的悲劇。食品和藥物管理局(FDA)正在審查一種叫做薩立多氨(Thalidomide)的藥物是否可以被批准用於防止孕婦噁心嘔吐。儘管這種新藥物不久前在其他國家已獲批准使用，負責這項工作的FDA研究人員法蘭西斯•凱爾西(Dr．Frances
Kelsey)對某些發現持懷疑態度。她頂住了工業界的壓力，拒絕批准使用此藥。然後就有大量的報導說，這種藥物直接造成了惡性生育缺陷，包括出生的嬰兒無胳膊或無腿的缺陷。由於凱爾西醫生堅持原則的責任心以及她的專業科學技能，在全國避免了一場災難。為此，她受到了總統的嘉獎。
30年代的改革以及對產品進行試驗的要求最終產生了一種與前不同的關注，提出了一些問題，這些問題永遠也不會有令所有的人滿意的解決方案。許多產品的安全性及性能試驗都給動物帶來了極大的痛苦。在那些不願意改變的人和極力主張廢除用動物做實驗的人中間產生了折衷派。他們認為，可以將這類試驗局限在確屬必需的試驗範圍內，操作時要力求減少動物的痛苦。60年代提倡消費者權益，如拉爾夫•納德爾(Ralph
Nader)的大膽披露，促使汽車行業迅速出臺了安全標準，而在此之前則毫無安全要求。到了80年代，人們對生育缺陷、高發率癌症以及其他損害健康的事情的發生，懷疑是多年前傾倒在紐約拉夫運河的化學品所致，這也促使政府重新制定嚴格的廢物排放標準。最重大的事件是密蘇裏州時代灘鎮(Time
Beach, Missouri)人口永久性遷出事件；因為發現一個不守規矩的垃圾處理契約人將被二氧化物污染的油灑在了街道上。這種物質在當時被認為是有致命危害的。這起事件以及在密蘇裏州其他地方發生的化學品“定時炸彈”事件，更增加了人們的關注。
同樣，一直不能解決的處理放射性物質的困難，以及危險物質有可能落入恐怖分子之手的擔憂增加了公眾的不安。80年代末，在巴西發生的悲劇事件，無論做什麼，對於減輕人們的恐懼感，都是無濟於事的。當孩子及一些成年人被美麗的、致命的光亮所吸引，而暴露在放射性粉末中時，大量的死亡和疾病產生了。這些放射性粉末是在被醫院丟棄的垃圾堆裏發現的。
各種類型的廢物處理已成了國家政策制定者主要的關注點。一個世紀以前，這類關注幾乎不存在。而現在，不僅有一個環境保護署，而且這個機構還經常在新聞中出現。
不可能用一條單一的規則來一般性地描述問題是怎樣變成政策的。不同的政策是受不同因素影響的，有些來自國內，有些來自國外。有些起因於公眾的呼籲，而另一些規則很少或沒有引起公眾明顯的注意，或者甚至沒有察覺。但在任何情況下，政策起源於政治進程，是政治體系自身複雜而精細的平衡藝術的結果。因此，為了更多地瞭解公共政策方面的知識，就必須認識到具體政策的制定是政治制度的職能之一，具體政策源於政治制度；同時還必須在考察具體政策時對美國政治原則有所理解。這種“案例”研究方法比試圖從整體上研究“政策制定過程”更容易弄清議案的訂立及決策的過程。
另一方面，還必須對產生一項政策的總的政治氣候有所瞭解。隨著佛蘭克林•D•羅斯福於1932年當選為總統，政治氣氛發生了急劇的變化。大蕭條造成了國內經濟生活的嚴重混亂，人們歡迎羅斯福的新政。這一政策著重強調加強政府在管理經濟、確保衛生及安全標準、建立公共保健制度、促進教育、保護消費者及環境方面所起的積極作用並致力於提高大眾的生活水平。
在這種情況下，政府權力的增長是不可避免的。從新政時期開始，共和黨和民主黨政府都接受了建立積極的政府的理論，並繼續保持和不斷擴大新政時開始的一些基礎專案。不同的只是程度上的差別，而不是政府的基本職能。
這並不是說不存在批評。每當政府制定條例調整人們的任何行為時，不論願望多麼良好，結果多麼有益，總會存在抱怨。總有些人從原則上反對政府做出的任何規定，有的規定也制定得很糟，不是不能滿足實際需要，就是不夠合理。這些招致了更多的抱怨。加上這些考慮之後，人們有理由更害怕政府的權力增長到現在這樣的強大，以至於對自由構成了威脅，不能適當地加以控制。
在過去幾十年裏，由於各種原因而積聚起來的對政府的不滿，以及國內對卡特執政時期所發生的事件的不快，為政治氣候的又一次劇變製造了一道風景線。隨著1980年的競選活動，這個變化發生了。但這個變化不僅是因為選舉出了一個共和黨總統，如我們前面所提到的，共和黨和民主黨在過去幾十年中都在讓政府採取積極主動態度上形成一致的看法；而且也是因為當選的共和黨人羅納德•雷根其性格有特別之處。雷根過去一直是黨內的右翼代表，呼籲削減政府的權力，最大限度地減少條例規定，將權力還給各州，並且呼籲犧牲公眾行為來發展私營企業。他認為條例從根本上來說是有害的；認為公有企業抑制了個人的能動性及私有企業的發展。這位新總統不僅帶著與過去近50年來被廣泛接受的觀點相反的觀點走進了他的總統辦公室，而且，他把他的黨也帶進了參議院。儘管公民投票支持率不是特別高(51％)，但他取得了選舉人票數的絕大多數。所有這些因素綜合在一起，在他執政的第一年裏，他的實力得到加強，使他得以將自己的計劃付諸實施。他的計劃極大地改變了由主流政治所長期接受的政策。政治主流似乎也在很大程度上轉向右傾。
儘管很多人認為這個新方針對富人有利對窮人不公平而提出抗議。國會還是在總統的帶領下，開始削減社會計劃，並大幅度降低所得稅，尤其是對那些收入較高者。經濟開始急劇衰退，失業人數達到大蕭條以來的最高點，而商業失敗率也達到了幾十年以來的最高值。許多大公司開始降低雇員的工資，有些稍有好轉。同時，一直困擾人們的通貨膨脹率有所趨緩，飛漲的利率也開始下降。
也許是由於巨大赤字預算的刺激，從衰退走向復蘇的過程比經濟學家們預測的還要快。到1984年，經濟開始迅速增長，這也為雷根總統競選連任創造了有利的氛圍。公眾對潛在的嚴重問題並未警覺，繼而於1988年選舉了喬治•布希為總統。
經濟上最棘手的問題之一是赤字。很多人害怕1981年的削減稅收大大降低了聯邦政府的收人，除非採取一些激烈措施，否則政府不可能彌補損失。預算專案中能夠被削減的重要專案只能是國防和一些所謂的補貼專案，如社會安全補貼。其他一些社會專案已經在實用的基礎上被砍掉了。
赤字數字增長到如此巨大的地步以致於國家的債務──過去兩百年間所有前任總統任職期間累積的總額──在“雷根經濟”的短短8年裏增長了3倍多。另外，美國在這些年裏從國外借貸了大量債務，使美國從世界最大的債權國轉變為最大的債務國。這些變化迫使政府施行格拉姆－魯德曼最高限額規定，以減少赤字，但這並不能說服雷根支持提高基本稅收，以取得必需的收入來平衡預算。這種情況導致了1987年10月19日的股市暴跌。後來股市雖然恢復正常了，但赤字在布希時期依然繼續攀升。
當我們在考慮公共政策問題時，我們必須把政治氣候考慮在內，沒有任何一個政策是存在或產生於真空中的。正如政策在不停地變化一樣，政治制度也處於持續變化中。要瞭解其中之一，我們必須對另一個也有所瞭解。
曾幾何時，美國大部分的土地是農莊或屬農場主所有；現在則成了高度城市化的工業國家。技術的發展在朝工業化邁進的同時，也極大地影響了農業。儘管農場現在與過去相比只占土地的很小一部分，農場主也只占人口的極少數，美國的農業卻以其令人難以置信的高效率而令世界為之讚歎。同時，由變化而產生的城市化以及大規模農場都在農村引起了－些令人困擾的發展，這些發展都要求國家政府採取行動，但卻總是得不到。
國內的政治家對農業政策的關心部分是由於農業作為基礎產業所具有的重要地位；部分則是出於對一個強大而獨立的自由農場主國家的想法存著不現實的依戀之情(如果這種情緒曾一度存在的話，現在已蕩然無存了)；而另一部分則毫無疑問地是出於實用主義的政治需要。美國的農場主並沒有真正地投靠任何政黨，而且在歷史上，他們為達到目的常常在兩黨之間搖擺不定。農場主是許多小黨派和其他抗議活動的基礎(如明尼蘇達農場主──勞工黨，北達科他非黨派聯盟，以及19世紀的美鈔及人民主義政黨)，這些都是維護現狀者所懼怕的。在政治交替變化中，農場主們並未作為一個整體採取行動，就如同電工、教授以及搖滾樂作曲家各自有其不同的政治觀點一樣，農場主也是如此。另外，農場的性質千差萬別，這也需要政府有不同的政策。大規模農場的出現──一般稱為“農業經濟實體”──極大地改變了傳統農業政策。
然而，這些變化並沒有妨礙農業作為公共政策的一個重要組成部分的地位。一位精明能幹的農業部長任何時候都是總統最重要的農業政策顧問。很少有不涉及農業的政府政策──例如，50年代在美國形成突出特點的州際高速公路的發展，經常將農場劈為兩半，迫使農場主必須經長途跋涉，才能穿過高速公路，到達他的農場的另一半(相反，歐洲的高速公路則有無數條小路穿行其中，將農場連在一起)。無論如何，聯邦及州的農業政策的主要焦點仍然是針對具體的農場及農場主。我們將把目光集中在這個焦點上。
儘管農場問題在過去要比現在深刻得多，但它們是在本世紀初以現在的形式出現並引起國家的重視的。到20年代，農業的高效率以及農產品令人驚愕的低價格使得農場主不得不要求聯邦政府予以幫助。1929年，來自農業地區的國會議員迫使胡佛總統接受一個聯邦農場委員會的機構來幫助銷售農產品，並鼓勵成立農業合作社。但大蕭條的出現使這項計劃失去了意義。1933年，佛蘭克林•羅斯福的新政權成功地通過農業調整法，限制產量，並試圖將一些農產品的價格提高到1909年至1914年之間的水平。這就是所謂的價值對等計劃，這個計劃試圖參照工業品價格，使農產品價格達到一定的水平。最高法院於1936年認為，這個政策同新政的許多政策一樣，是違反憲法的。1938年，最高法院改變了想法，接受了第二個大同小異的農業調整法(AAA)。
最近幾年關於農業政策的爭論，不像30年代的新政時期到60年代初約翰。甘乃迪政權的新邊疆政策時期顯得那麼突出。但是要想低估它的重要性也是錯誤的。國際貿易的糾紛經常轉為農業政策問題(如美國努力迫使歐洲共同體改變其價格補貼制度)。農業部也有自己處理國際農業問題的“涉外業務”。總的來說，農場主未能在80年代經濟迅速發展中得到好處，許多人因為無力償還貸款而失去了農場。為提供幫助而組織的“援助農場”音樂會使這一問題引起了公眾的極大關注。1986年農場主的選票使民主黨成功地重新控制了參議院的席位。
自新政以來，國家農業政策的總體規劃基本相似。包括資源保護、價格支援、在控制產量的同時實行國家對剩餘農產品的購買和貯藏。以及國家制定積極的計劃幫助農產品銷往世界其他國家。1983年，雷根政府採取了一項新的措施，也是為降低產量而制定的。代替政府予以現金支持的是政府將向農場主提供－定數量的、由政府購買的聯邦庫存的作物，使他們不必再種植這些作物。這項計劃也稱為實物支付，或簡稱PIK。該計劃允許農場主可以在自由市場上以任何可行的價格出售這些作物而不必再種植和耕作這些作物。
這項計劃的代價比預想的要大得多，迫使政府不得不放棄。雷根總統主張不給予任何補貼，但後來意識到，只要有來自其他國家?額補貼的競爭存在，有一些補貼還是必要的。他無法成功地勸說那些國家取消補貼，但是他的努力同他一貫反對“保護主義”政策的觀點是一致的。布希的政權繼承了雷根的觀點。1990年的《農場法案》反映了對赤字的關注，並且修訂了政策，原則上只給需要幫助的農場主提供補貼。
美國的農業政策的中心議題是提高農村的生活質量。這也是林登•約翰遜總統在提出他的“向貧困開戰”總戰略時的主要設想。它是新政時期一些專案的延伸，它嘗試向農場主提供信貸，建造適宜的公路，發展農村電氣化和電話服務。整個政府都趨向于努力形成一般來講是對農業集團中最有實力的部分──也就是富裕的農場主、大規模聯合農業企業、或“農業經濟實體”──更有利的政策，這個趨勢與總統的關注是相衝突的。國會對那些如美國農場署聯合會等有影響的組織的基本方針通常是有利的，而行政部門都是在犧牲家庭農場及較小的或缺乏良好組織的農業企業的利益。在世界經濟中，作為維持美國搖搖欲墜的地位的美國農業，將對國內重新調整農業政策所作的任何努力產生影響。
美國同其他任何大國相比，其經濟是建立在更高程度的商業企業私人所有制之上的。由於公共所有制遠是個例外，從國家成立之日起就一直存在著關於商業與政府的關係的爭論。一方面，美國的個人主義精神慫恿－些人爭辯，政府不應當起任何作用，應當讓商業徹徹底底地獨立。另─方面，19世紀興起的工業主義及大公司造成了壟斷的局面，其結果是欺詐公眾，並使工作條件更加惡化。這些都要求政府制定法規加以調整。儘管商業並非整體化一，且是眾說紛紜，但是諸如全國製造商協會及美國商會一類的組織都有一致的受到支持的“商業觀點”。總的來講，商業領袖們拒絕任何規則，言談話語中好像他們喜歡不被人理睬。然而實際上，他們經常請求保護性關稅、補貼及類似的政府幫助。
在20世紀早期的前進時代，來自工人、小規模商業組織及農場主的壓力迫使政府開始與一些在當時的大企業界很普遍的最惡劣的商業行為做鬥爭。具體細節有很大的變化，但基本形式從那時起至今都是相似的：政府既是商業社會的調控者，也是施主。除保護性關稅外，政府對商業界的援助還包括保護專利權及版權；給予直接補貼，如贈給鐵路部門大片土地(主要是在19世紀)；修築並維護高速公路以施惠於汽車運輸業；制定低廉的“三級郵品”的郵資標準；向採礦業提供即付各項費用沖銷納稅的政策，特別是石油工業實行折耗補貼；允許廣播業者免費使用公用電波頻率；通過提供優惠的郵政運輸合同並建設和維護機場及機場設施來幫助商業航空運輸業。僅是羅列政府對商業界提供援助的清單，就可以寫一整本書。商務部於1913年從剛成立了10年的商務及勞工部中分離出來，就表示了政府援助企業的決心。商務部的主要職責是幫助企業發展，商務部長代表企業界的利益，與總統和國會對話。同農業部一樣，商務部在促進美國海外經濟發展中也有自己的涉外業務。
憲法限制聯邦政府調整商業的權力，所施予的調整不能剝奪任何人或公司使用“正當法律程式”的權利。另外，還必須包含合理的、遠遠地超出直接或間接影響州際商業利益的國家利益。然而，最高法院，尤其是30年代後期，對“州際商業”做了外延性解釋。現在很少有哪個商業企業是完全脫離於聯邦政府的權力之外的。
聯邦政府首次採取的重要調控行為之一是在1890年制定了謝爾曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act of l890)，該法旨在消除壟斷及其它貿易限制。然而，最高法院卻在其後的幾十年內嚴格限制該法的應用。1914年，國會在克萊頓反托拉斯法案(Clayton
Antitrust Act)中進一步強化了它的努力。該法案的目的是消除排擠競爭對手的活動、擴大對商業競爭的限制、要求公司官員對違反法案的活動承擔責任；明確承認工會是合法的組織。國會還成立了聯邦貿易委員會(Federal
Trade Commission)，協助政府的調控行為。在實際生活中，沒有任何一個法案像它的支持者所預想的那樣強有力。
很大程度上有賴於法院的構成以及負責的政界官員。同樣，也相當依賴具體負責執行某項指定法規的機構。多年來，使用州際搬運公司的服務從一個地方遷到另一個地方的人們都可能認識到，州際商業活動委員會(Interstate
Commerce Commission)制定的法規在一定程度上不是用來調整卡車運輸業而是保護這一行業的。同樣，過去的原子能委員會的工作更多地是擴大原子能工業而不是要求一個適宜的安全標準。
這樣就出現了問題：通常公眾認為，設立某個機構是為了控制某一行業使消費者受益，而實際上，該機構卻限制公眾的權利使這一行業受益。引起爭論的是，這些機構是否如通常所解釋的那樣被該行業“俘虜”了，亦或是從一開始就受到該行業的控制?例如，從食品及藥物管理局的發展過程中能得出什麼結論呢?從60年代起，它就是個實力強大、財力不足的保護公眾利益的組織。然而，在它的歷史進程的大多數時期，包括初創時的幾年裏，它似乎一直是藥品製造商的代言人。比象徵意義更甚的是，它竟然做出來了!藥品製造商協會在1958年授予食品及藥物管理局的一名專員以獎勵!
主要的商業法規制定於60年代及70年代，是由組織與管理方式都不同於以往的新機構負責制定的。這些新的規定旨在保護消費者和環境，負責執行這些規定的機構通常只向一名負責人或行政長官彙報，而不是對理事會或委員會負責。只有單獨一名領導時，對於決定所應負的責任也就更加清楚，而且新法律經常要求採取具體的行動並且確定具體的時限，企業不得使該機構不重視這個時限。
消費者、環境及安全方面的立法並不是最近20年孤立的事件。國會於1906年通過的《純淨食品及藥物法》及《肉製品檢驗法》是對揭露營私舞弊行為的新聞記者和《叢林》作者的回答。在《叢林》這部小說中，作者厄普頓•辛克萊(Upton
Sinclair)揭露了肉食加工廠的汙穢環境和其他醜事，使公眾無不震驚。購買股票的公眾也受到1934年制定的《證券及交易法》的保護。這個法案還設立了二個證券及交易委員會來管理公司股票的發行和銷售。但這些保護並不總是起作用的，如1987年股市崩潰之後的調查所揭示的那樣。“內幕交易”及股票操縱一直在非法為那些處於有利地位的人創造財富。1938年通過的《食品、藥物及化妝品法》進一步加強了先前通過的法案的保護措施。60年代和70年代，這方面的活動更加積極踴躍。期間產生了許多不同主題的法律，如空氣清潔、有毒物質的控制、摩托車行車安全、職業安全及保健、貨款真實及廣告真實等方面的法律。這些法律不論在數量還是在潛在的效果上都遠遠超過了以往。然而，隨著80年代反調控情緒的普遍擴大，加大保護力度的運動停止了，甚至實施現行的法律也不那麼強大有力了。
在卡特執政時期，解除控制的呼聲變得更加突出。認為卡車運輸及航空業的調控措施沒有保護公眾利益反而使價格人為地提高的觀點導致了部分解除控制，相對卡車運輸業來說，是比較有利的，而對航空業則是另一回事。當卡特政府採納了部分解除控制措施之後，許多中小城市因航空公司任意取消無利可圖的航線而失去了航空服務。一些服務被定期航班所取代，取代的數量甚至還有所增加，而且價格高得驚人。雷根政府進一步解除了航空業的調控措施，其結果是造成了一系列的破產、合併及新公司的成立；服務質量下降、航班抵達和出發晚點、航班取消、有時甚至使旅客受困。票價競爭本可以使更多的旅客在主要航線上花費更低的旅行鈔票，但這一好處並未讓所有旅客受益。那些來往於偏遠地區的旅客不得不支付高昂的票款；甚至在最熱門的航線上，同一架班機同一個艙位的旅客所支付的票款額也存在令人疑惑的差別。另外，航空公司現在完全依靠自己的航班輸送旅客，而不是相互合作，給旅客提供最大的方便。這種“自我為中心”的安排造成了旅客時間的浪費，以及自然資源的不合理使用。例如，運送堪薩斯城的旅客經芝加哥或達拉斯去舊金山，或者經亞特蘭大去新奧爾良，可以算一筆賬，有多少額外的燃料被浪費掉了!
雷根政府已越過了解除調控的主要目標，轉向了雷根所稱的“私有化”方向，或者盡可能多地解除公共服務，以私人企業代之，在有償服務的基礎上為私人企業服務。經驗表明，不在政策之內的解除調控的建議，甚至是為私有化改造提出的建議，無論多麼合乎情理，如果為了公眾利益，也應當謹慎從事。現在，為保護工人及消費者的利益，正在採取強有力的行動恢復對企業的限制措施，這在長時期內也會有利於經濟的發展。顯然，沒有任何一個公共政策可以被認為是始終不變的。
任何一個自由民主的國家，其政策的核心問題之一就是公民自由。公民自由與公民權利不同，它還包括公民不受干涉，也就是說，自由地選擇自己的生活方式，僅僅受為保護其他人自由所必需的最低限度的干涉。當然，問題是怎樣籠統或具體地定義最低限度。誰來劃定這個界限?劃在哪兒?在民主國家裏，人民來劃定這一界限。然而在實踐中，卻是由選舉出的代表和法院執行這一職能。人民的控制權實際上只限於替換官員，或者是極端一點的做法，就是改變整個制度。
人們對於聯邦政府可能限制個人自由所表現的廣泛關注迫使第一屆國會制定了針對憲法的權利法案。各州迅速通過了旨在保護公民不受聯邦政府權力干涉的10條修正案。每個州都有各自的憲法及權利法案。對於美國歷史的多數時期來說，這些法案對公民自由總的來講是提供了足夠的保護。美國憲法的權利法案只是對聯邦的權力做了限制。根據美國最高法院的規定，它並不保護各州對其公民採取的行動，直到通過了第14條修正案，才在規定其他事項的同時規定：“任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；不經正當法律程式，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”，這樣就為聯邦因州的行為侵犯了公民的基本自由而採取行動保護公民提供了法律依據。而且，直到1925年在吉特洛訴紐約州案中，最高法院才首次明確，憲法第l條修正案下的各項自由都受第14條修正案的保護。然而，最高法院確實於1897年做出規定，第14條修正案禁止州扣押私人財產充公又不給予補償的行為(芝加哥、伯靈頓和昆西鐵路公司訴芝加哥案(Chicago，Burlington
and Quincy Railroad v．Chicago)。從1925年起，最高法院頒佈了幾個規定，將權利法案中規定的自由“融合”於第14條修正案的範圍之內，使得州政府現在必須遵守權利法案所給予美國公民的幾乎所有的重要保護措施。但是必須記住，法院的判決能夠改變方向，使之偏離自由，或者更接近自由。
第1條修正案把一些最重要的保護集中在一起：言論、出版、宗教和集會自由。儘管修正案的措辭很清楚(“國會不得制定法律……”)，第1條修正案中的自由及其它任何自由都不是絕對的。例如，最高法院一直認為，某種形式的言論是不受保護的；不可以威脅總統的生命；淫穢物品不被認為是受保護的言論或出版物；口頭和文字誹謗或挑起騷亂的言論也不受保護。同樣，保護宗教自由也不包括那些諸如犧牲人類的怪異行為，不論其信仰是多麼真誠。最高法院經常發現，很難確定對這些自由可以接受的界定程度。
30年代和40年代，最高法院認為第1條修正案所列舉的自由是最基本的，它們不僅對各州有約束力，而且在所有其他自由之中處於“優先地位”。儘管存在著這種祟尚自由的口號，最高法院在1951年的鄧尼斯訴美國(Dennis
v．United States)一案中，仍根據1940年史密斯法案規定的危險言論罪，判決美國共產黨10名領導人確已構成清晰的、存在的危險。史密斯法案規定，鼓動以暴力推翻政府的行為是犯罪行為。50年代早期，數十人因為史密斯法案而被判有罪。然而，到1957年，最高法院後退了一些，並推翻了對其他提倡推翻政府的共產黨人的有罪判決。最高法院現在做出的結論是：僅僅把提倡推翻政府作為哲學體系的原則的做法，不應受到懲罰。要判有罪，政府必須證明被告有試圖煽動實際推翻政府的行動。到1969年，最高法院支持中學學生有權配戴作為“象徵性言論”的黑紗而不顧校規來抗議越南戰爭[廷克訴得斯•莫尼斯社區學校案(Tinker
v．Des Moines Community School District)]。史密斯法案現在已不予執行了，1950年的國內安全法也已不執行了，該法的目的是部分地利用現已消亡的顛覆活動控制委員會來鎮壓共產黨。
另一方面，雷根和布希總統任命後的最高法院的構成明顯地傾向於支持政府而不是支持個人的權利，當這兩者發生衝突的時候。言論自由的支持者們被1991年的拉斯特訴薩莉文一案(Rust
v．Sullivan)的判決激怒了。在此案中，最高法院對政府壓制言論自由的規定持贊成態度。這些規定禁止醫生或其他接受聯邦資助的醫療門診部的任何職員向患者建議──或甚至是提起──墮胎，甚至當被問及時，也不得如此。根據這個規定，所允許的對這一問題的直接回答只能是：墮胎是一種不能接受的行為。1992年，布希政府稍稍放鬆了規定，允許醫生對墮胎者提供參考意見。而繼任的克林頓政府則表示將廢除這項規定。
出版自由與言論自由緊密相聯。總的來說，最高法院一直主張：事先管制是不允許的。材料不必事先送請審批；不得禁止出版商出版某些作品；但是，出版商也會因出版某些不受保護的作品而被起訴，如被認為是淫穢的作品、是有意挑起騷亂的作品、或者是帶惡意中傷和誹謗的作品。最高法院最大的困難是決定什麼是淫穢；裸體或性描寫都不足以被判斷為淫穢。過去，一部被認為具有一定社會的、文學的或藝術價值的作品一般是不會因某些段落的內容而遭到起訴的。然而，最高法院現在則依靠“群體標準”來做出決定。當然，實際上群體標準從聖•喬、阿肯色到舊金山都會有相當大的差別，但這並不能改變最高法院的觀點。只有兩名大法官，即已故的雨果•布萊克(Hugo
Black)及已故的威廉•O．道格拉斯(William O. Doug1as)持絕對的觀點，認為第1條修正案中規定的“國會不得制定任何法律……”應當做嚴格的字面解釋。他們認為，根據這些文字的規定，不可能使淫穢作品受到起訴。最高法院從未接受過這種觀點，並繼續受理這類案件。最高法院在處理這些案件上的表現歷來就很不一致，以致於沒有任何人對它滿意。
問題通常是相當複雜的，這也就說明為什麼有時會產生一些奇怪的聯盟。例如，儘管一般的婦女權益組織趨向于支持公民自由，反對政府的管束，然而，也有幾個這樣的組織與贊成審查制度的組織合作查禁色情出版物。毫無疑問，部分出版物是採取污辱婦女的態度的，事實上對男人也是如此，但是許多婦女組織卻無視查禁措施的用意而拒絕支持任何查禁措施。
在美國社會中有很長一段時間，權利法案中的保護規定並未對各州產生約束力，有些州甚至有官辦教堂，牧師從稅收款項中領取酬金。最近幾年關於政府和宗教間的關係問題產生了兩種思想流派。1947年在最高法院的發言中，布萊克大法官提出了在教會和國家之間建立隔離牆的概念(艾沃森訴教育委員會案Everson
v．Board of Education)。另一方面，在1952年，道格拉斯大法官在左拉克訴克勞森一案(Zorach v．Clausen)的判決中堅持認為，正確的解決方法並不是一定要有隔離牆，而是採取承認宗教傳統的存在，但不偏愛任何宗教派別的政策。後來道格拉斯大法官對此判決感到後悔。作為一項制度，最高法院傾向於接受“隔離牆”的觀點。在這方面最重要的決定可能應屬對英格爾訴維他利一案(Engel
v．Vitale)的裁決，這項裁決認定在公立學校內進行官方主持的禱告活動是非法的。最高法院慎重地強調，這個決定並不意味著對宗教的敵視態度，而是表明宗教是個人隱私的事情，與政府機關無關(包括公立學校)。
在英裔美國人的文明中，公民自由的歷史主要是一部試圖防止統治者壓制組織及個人的歷史。甚至在人權法案成為憲法的一個組成部分之前，憲法就禁止實施追溯既往的法律和剝奪權利法案，並保障人身權利。追溯既往的法律用於處罰在具體發生時尚不被認為是犯罪的行為。剝奪權利法案則是立法部門未經法院審理而處罰某人。人身保護令是法官所擁有的，要求提審囚犯，決定監禁是否合法的權力，從而防止不經司法程式而長期羈押犯人。憲法在州和聯邦兩級保障這些權利。
權利法案和第14條修正案已在很大程度上擴大了針對政府權威所提出的保護措施。第4條修正案限制了允許使用的搜查及扣押的方式，導致最高法院在此問題上的裁決產生了很大的爭議(在第10章中已論述過)。在這方面，以及在其他方面，當今的最高法院正在逐步削減它的前輩們做出的保護自由的規定。
儘管公民自由問題不同尋常，因為在憲法中就對此有明確規定，但制定有關美國人權和自由的公共政策的程式，同其他政策的形成是相似的。在這裏，我們能發現政府和個人之間涇渭分明的衝突。但是，政策制定程式的一般步驟包括利益集團試圖對公眾施加影響，並使政策制定者偏向支持他們的觀點。這些集團在法律程式中有特定的作用(檢察官和員警，律師界，司法界)或者設立的目的就是對法律程式施加影響(公民自由組織)。所有政策問題都屬於這種情況，其結果反映出許多因素相互作用的複雜局面，所有這些因素並不是有直接聯繫的。例如，出版業或旅遊業的經濟效益將會通過在時代廣場上銷售的色情刊物而與司法界及社會情緒連接起來。
如果說公民自由這個概念或多或少表達的是不受干涉之意，那麼，公民權利則指的是參與的權利，積極參與到政治體制中，在該體制中得到與其他公民平等待遇的權利。憲法通過後，公民權利的第一個重大進步是在19世紀20年代取得的。當時，各州開始取消只有財產的擁有者才有投票權的限制條件，接著是廢除奴隸制，在經歷了一場內戰後得以實現。在這之後，第19條修正案於1920年獲得批准。該修正案宣佈，以性別為理由拒絕婦女參加投票是違反憲法的。未狄批惟的平等權利修正案則是婦女為爭取其權利而長期鬥爭的繼續。密西根州的眾議員瑪莎•格里菲斯(Martha
Griffiths)在眾議院提交平等權利修正案，她為之堅定不移的努力使該修正案最終在國會得以通過。起初似乎想利用快速批准程式獲得通過，但由於宗教原教旨主義者及極端保守派諸如菲利斯•施拉弗萊(Phyllis
Schlafly)等一致堅決的反對，導致了這一設想的失敗。
1870年，第15條修正案的支持者們成功地使該修正案獲得通過，此時，他們認為美國黑人的全部民權已得到了保障。這之前，1868年通過的第14條修正案已賦予了黑人公民權。然而不幸的是，不久，南方各州就無視第15條修正案。而且在全國範圍內，黑人都遭到歧視。在將近一個世紀之後的19世紀50年代，黑人開始全面介入美國的社會體制，我們談到公民權利時一般指的就是這一時期。
這一點並不能遮掩婦女、美國土著人、西班牙語後裔及其組織為爭取其權利而進行的積極鬥爭。1971年通過的第26條憲法修正案降低了年齡歧視的程度。該修正案認為，拒絕18歲、19歲及20歲的公民享有投票權是違憲行為。根據這條規定，國會于1978年立法，禁止在大多數行業中強制70歲以前退休。更早的立法禁止就業中的年齡歧視。但是，致力於反對年齡歧視的格雷•潘瑟(Gray
Panther)組織的發展證明，大多數人認為還有許多反對年齡歧視的工作有待於進一步的努力。
美國黑人的歷史表明，建立在人類自由原則上的政治體制仍然會粗暴地壓制民主。同時也表明，在占絕對優勢的情況下，政治變革的進程是可能的，但卻是緩慢的。內戰及之後通過的第13條修正案廢除了奴隸制，第14條修正案旨在保護所有美國人的公民權利；但在這之後不到30年裏，最高法院在普萊西訴弗格森(Plessy
v．Ferguson)一案中(1896年)判決種族隔離為合法行為。直到1954年最高法院才推翻了普萊西案，並在布朗訴托皮卡教育委員會(Brown v．Board
of Education of Topeka)一案的判決中宣稱，不論是否有其他的考慮，早期通過的“隔離但平等”的原則本身就是不平等的。
布朗案的判決是眾多致力於黑人權利的組織長期奮鬥的結果，這其中最著名的當屬全國有色人種協進會(NAACP)。在布朗案的次年，發生了被公眾普遍稱為民權運動的第一次直接行動。該次事件發生在阿拉巴馬州蒙哥馬利市的公共汽車上，一個白人男子要求黑人女裁縫羅莎•帕克斯(Rosa
Parks)站起來給他讓座位。羅莎•帕克斯曾研究過政治及非暴力行為。在當時那種局勢下，她鼓起極大的勇氣，拒絕了這位男子的要求。隨後的衝突導致蒙哥馬利市的黑人開始了長達一年之久的抵制市公共汽車的行動。這場運動使年輕的浸禮教牧師馬丁•路德•金博士一舉成名。金博士不僅是最受人尊敬的民權運動領袖之一，而且也成了全國的知名人士。諾貝爾和平獎是他所獲得的許多獎項中的一個。1983年，國會以壓倒多數通過了一項法案，由總統簽署，決定1月15日，即金博士的生日，為全國性節日。
美國黑人權利長期以來一直受到聯合起來的狡詐勢力的阻撓。國會中的委員會制重視元老的做法意味著一黨制的南部各州試圖控制聯邦立法機構。另外，總統們對黑人權利趨向於不是漠不關心就是懷有敵意(例如，伍德羅•威爾遜Woodrow
Wilson總統就在哥倫比亞特區實行隔離制度)。事實上，在亞伯拉罕•林肯總統之後，只有兩位總統表現出對這一問題的實質性關注。具有諷刺意味的是，兩人都來自實行隔離政策的州。哈裏•杜魯門來自處於邊緣的密蘇裏州，他廢除了軍隊中的種族隔離，並多次努力，試圖通過立法規定私刑為犯罪，規定以人頭稅作為選舉條件為非法，並確保平等就業機會。國會堅決地拒絕了他的建議。在此之後，來自前南部邦聯的德克薩斯州的林登•約翰遜總統(Lyndon
Johnson)在這個問題上取得了重大進展。在當選總統之前的幾年裏，作為參議院多數黨領袖，他在很大程度上負責擬定了本世紀第一份聯邦公民權利立法。這份1957年的法案相對較溫和，設立了公民權利委員會，並且規定，阻撓公民參加聯邦選舉投票是犯罪行為。
1960年，爆發了第一次靜坐示威的民權運動。這場運動在南部迅速擴展。儘管南部州議員表示強烈反對，同年，國會還是制定了另一個公民權利法。多數黨領袖約翰遜不得不招集參議院通宵開會，以挫敗參議員以冗長發言阻撓議案通過的做法。這項法律規定，跨躍州界或利用州際商業活動從事爆炸活動或進行爆炸威脅為犯罪行為。它還授權美國司法部長對剝奪公民投票權的情況進行特殊調查。反對這一措施的強烈程度，在今天看來是多麼地令人震驚。
1961年，“自由乘客”運動開始了，支持民權運動的白人和黑人聚集在南部，在州際公共汽車上的白人區域內並排坐在一起。在此之後，南部各州又開始了遊行，更多的靜坐，以及其他示威活動。這是一個極度混亂的年代，發生了數起爆炸及暗殺黑人和白人民權人士的事件。50年代，在靜坐和“自由乘客”運動開始之前，艾森豪威爾總統於1957年不得不派部隊保護新錄取的黑人學生進入小石城中心中學。全國和全世界的觀眾都通過電視看到了在新奧爾良，當年輕的黑人學生勇敢地步入他們的新校舍時，白種成年人對他們漫罵和尖叫的令人作嘔的場面。黑人學生爭取進入南部州各大學的大膽嘗試引起了一系列的騷亂。1957年，奧瑟琳•露西(Autherine
Lucy)試圖進亞拉巴馬大學未能成功；1962年詹姆斯•馬里帝茲(James Meredith)成功地成了密西西比大學的一名學生；也正是在1962年，喬治•華萊士州長(Governor
George Wallace)“站在校舍門前”拒絕黑人學生進入亞拉巴馬大學(經事先與司法部及司法部長的安排，他聽從了聯邦官員的命令，退在了一邊，學生進入了學校)；隨後，夏萊恩•亨特(Charlayne
Hunter)和漢密爾頓•霍爾姆斯(Hamilton Holmes)成為首批成功進入佐治亞大學的黑人學生(霍爾姆斯博士現在是一名醫生，而亨特女士就是今天公共廣播公司的著名新聞評論員夏萊恩•亨特－高爾特)。
1963年，在美國歷史上一個最激動人心的示威活動顯示了民權運動勢力的日益壯大。來自全國各地的大約30萬白人和黑人聚集在華盛頓，表明他們對民權運動的支持，並聆聽金博士站在林肯紀念館前的臺階上發表激動人心的講演。儘管四處都是員警、軍隊及特派官員，但也無法制止人們高漲的激情。第2年，林登•約翰遜繼任總統，開始致力於實際消除貧困和種族隔離的目標。在國會的發言中，他重申了民權運動中的一句話：
“我們必勝”，並且於1964年通過了本世紀公民權利立法上最重要的法律──公民權利法。
這項法案在公眾生活的很大範圍內，從諸如旅館飯店到加油站及公共娛樂場所都禁止種族歧視。它對各州制定了嚴格的標準，使得各州不得利用文化測驗或不合理的登記要求等手段阻止黑人參加選舉。該法案還規定，因性別、種族、宗教及其它因素而產生的歧視為非法行為，並且拒絕給學校或任何其他包含歧視行為的活動提供聯邦援助(這項法案並未要求學校用車接送兒童上學時需平衡黑白學童比例，但是，法院在一些案件中有這樣的要求)。在這些要求的具體應用中，保證公正一直是個困難的問題，尤其對那些在此問題上有分歧的法院更是如此。許多聯邦機構的行政條例和聯邦法院的判決為了達到不歧視都要求“反歧視行動”，但是美國最高法院於1978年對巴基(Bakke)一案做出裁決：反歧視行動不應無限擴大，不應無視資格而為少數民族保留一定的名額。儘管種族問題，在諸如學校入學等事項時，應作為一個為了補償種族平衡的問題予以考慮。
1964年的另一個進步是通過了第24條修正案，這項修正案最終判定，將人頭稅作為參加聯邦選舉的必要條件是非法行為。具有諷刺意義的是，具有象徵意義的公民權利法及第24條修正案得以順利通過都出現在暴力活動猖撅的時刻。在60年代餘下的時間裏，許多城市的黑人聚居區都發生了暴動。1967年的夏天達到高潮，幾乎美國的每一個大城市都發生了種族暴力行為。
在這場動亂之外，立法活動仍在繼續。1965年通過的投票權利法是第二個最重要的民權法案。它基本上廢除了投票上的官方障礙，並在選舉人數明顯較少的地區設專人負責選民登記。國會還於1968年通過了一項附加立法來保護住房的權利，部分原因是為了紀念當年早些時候被刺殺的金博士。1970年，又通過了另一項投票權利法，但是情況已經發生了變化。越南戰爭轉移了約翰遜總統的注意力，隨後的尼克森總統和福特總統明顯地對進一步推動民權運動不感興趣。卡特總統在大選中得到大多數黑人的支持，但是許多黑人組織後來卻轉而反對他，認為他在就任後沒有採取任何具體行動來幫助他們。1980年共和黨在選舉中獲勝，雷根當選總統。這一勝利使得共和黨控制了美國參議院，同時也開始扼殺1965年通過的投票權利法。然而，雷根總統在執政後期贊同此項法案，使之得以存在。他起初是反對的，後來是支持將馬丁•路德•金的生日定為全國性節日的立法。在他提名成立司法部民權局及成立民權委員會時，其他一些民權糾紛發生了，反對者認為他試圖削弱公民權利的實施。布希總統繼續。執行其令民權倡導者失望的政策，他們對布希任命克拉倫斯•托馬斯(Clarence
Thomas)為最高法院大法官尤其感到驚愕。因為他們認為托馬斯對有利於少數民族的計劃持敵視態度，儘管他也是黑人。
作為60年代民權立法以及聯邦強有力的執法結果，美國黑人的地位在許多方面都較以前有了很大的改善。還有許多事情有待於去做，但現在工作變得更加複雜了。許多尚未解決的問題遠不如已由立法解決了的問題那樣清楚。現在黑人在法律上是平等的，但在經濟上和在總的生活水平上卻落後得令人可歎。在一些基本方面，他們現在能平等地參與政治制度──投票、任職、其他類似的活動。然而，黑人仍不能完全地參與，仍存在一定程度的偏見。通常他們不能得到普通白人所享有的受教育機會，同時，他們在身體上得不到足夠的飲食和醫療保健。一些人宣稱，其結果將形成一個永久存在的黑人“下層階級”。在約翰遜總統的倡導下，國家已經把黑人的權利列入了公眾政策的議事日程。它是否能完成這項工作，確保每一個兒童，不論其膚色，都享有基本的健康、營養以及受教育的機會，我們將拭目以待。
有一個時期，聯邦政府在經濟上的作用相對較小，因為聯邦政府本身就小而且開支也受到限制。現在，聯邦開支占國民生產總值的很大一部分，而且不論是有意識的還是無意識的，相應地對國民生產總值產生了很大的影響。政府通過稅收取得的收入額同它的支出額的關係對整個經濟起著重要的作用。當政府的開銷大於收入時，預算就不平衡了。不平衡的預算將會振興經濟，促進經濟活動及經濟增長；但不幸的是，它也會帶來通貨膨脹。
對於經濟的另一個影響是通過控制流通中的貨幣來實現的(不僅包括現金，還包括銀行存款、信用證及類似的賬戶)。1913年成立了聯邦儲備系統，於1935年重組為現在的形式。負責指導這個系統的是聯邦儲備董事會，其構成為7名由總統任命並經參議院確認的董事。他們長達14年的任期使得聯邦儲備相當的獨立。所有國內註冊的銀行都歸屬聯邦儲備，並在本地區持有聯邦儲備銀行的股票。總共有12家由董事會運作。子銀行可以按聯邦儲備董事會確定的利率，從聯邦儲備銀行借款。利率越高，銀行能借的款額也越少，這樣一來，進入流通的貨幣就減少了。董事會還決定聯邦儲備銀行或其下屬銀行購買或售出政府發行的債券的數量。購買債券使更多的貨幣進入流通領域，而售出債券則會減少流通中的貨幣。這樣的貨幣政策對總體經濟具有一定的影響。圍繞著這些運作，也存在著許多爭論。部分原因是聯邦儲備系統的自主權。總統也許有能力影響聯邦儲備董事會，但是，董事會也會在總統希望他們降低利率時卻提高利率，或採取其他方式對抗總統的經濟政策。不論總統還是國會都無權決定政府在確立經濟政策中的所有行動。
總統有許多幹預經濟的辦法。一般是通過國會授權或者與國會採取聯合行動。執行機構可以提高和降低稅收，或者提高和降低政府支出總額。這些措施需要國會的配合。國會立法允許總統制定工資及物價增長的標準，這些標準不具約束力，但也有一定的分量。總統可以撤銷那些不執行此標準的企業與政府簽訂的合同，總統也可以同工商業和勞工領袖對話。由於總統職位的權力及這個職位所要求的基本威望，這種“對話”最多不過是一種討論而已。然而，這些措施都是非正式的，不能保證它們將起作用。在現有的立法體制中，總統的確在這類事務上享有超出非正式權威的權威。總統可以對嚴格控制工資和物價施加影響，如尼克森總統在1974年做的那樣。但是，控制工資和物價的政治代價也是高的，而且這個措施的長期運作與經濟的利和弊也存在著相當多的不同意見。所以總統們不太情願採取這種不穩定而且極端的措施，也就不足為怪了。事實上，尼克森總統在1971年動用總統權威採取的控制工資和物價的措施是美國歷史上的和平時期採取這種做法的唯一一例。
總統在與他的主要經濟顧問磋商後決定其經濟政策──最重要的顧問通常是財政部長、行政管理和預算局局長以及經濟顧問委員會(由1946年的就業法設立)。他的政治顧問也會不斷提醒他一些能夠影響他做出決定的問題，比如失業率的問題。如果總統希望自己的計劃能順利通過，他還必須與參眾兩院的領袖密切合作。
很顯然，經濟是一個非常複雜的機制。總統具有相當大的權力，但總統並不能控制整個政府的政策。國會仍有很大的發言權，而且聯邦儲備系統又進一步使其複雜化，甚至於一個一致的政府政策也不能完完全全地控制經濟。在自由經濟體制下，許多事情是政府力不能及的。另外，國外經濟的發展對美國經濟政策的形成變得越來越重要，而美國對其的控制力卻甚微，假如可以加以控制的話。因此，儘管經濟政策十分重要，事實上，如果還可以說它曾經控制過經濟發展，那麼現在卻不能這麼認為了。
美國的衛生及福利政策歷來是所有公共專案中最引起爭議的專案，也是最廣泛地得到讚揚和接受的專案之一。這些專案的種類十分複雜，而且經常造成聯邦和州之間各系統的相互衝突。衛生及安全專案相對較容易定義，儘管在原有的公共衛生、水處理、醫藥標準及其它專案之外，現在還包括諸如環境質量，汽車中的安全帶或充氣袋等專案。對於“福利”的內容則鮮有一致意見。
廣義上說，“福利”可以包括一切改善人類現狀的活動，諸如公共教育。然而，多年以來，“福利”的意思僅指針對貧困或窮人的援助計劃。因為對許多人來說，這個詞和專案都使人產生不好的聯想，沒有一個致力於公共教育的人希望將他的專案貼上“福利”這個標簽。然而，為了總體改善的社會福利規定還是在美國政治思想界得到了贊同和認可。下面，我們就來看看被普遍認為是社會福利的那些公共政策，我們也將那些劃為社會保險的內容包含在內。“福利”專案只在這一大類中占很小一部分。
在美國歷史上最重要的社會福利專案無疑是1935年通過的社會保障法。這項法案建立了全國性的社會保險計劃。許多計劃與“福利”是有區別的，因為它們並不止是為窮人的，而且是由稅收來支持的。這些稅收被認為是來自勞動者的“捐助”，是作為一項權利而不是通過慈善的形式將利益發放給受益人。社會保障法本身將社會保險專案同其他一些被稱作是“福利”的專案結合了起來。
大多數人在談到“社會保障”時，指的是老年保險。最初的社會保障法提出的社會保險保護的是退休工人的養老金。現在，這項福利實際上包括所有的社會勞動力，而且總原則幾乎未發生什麼變化。工人們繳納工薪稅(或從收入中扣除不情願的“捐助”)，由雇主補貼；然後在達到一定年齡和退休時，就可以按月收到一張支票。其他福利專案也在不斷設立，從而極大地強化了這項計劃。遺屬福利按月支付給寡婦(及一些鰥夫)和遺子女；傷殘福利是給那些年輕、尚不能享受退休保險的傷殘人及其家庭的。老年醫療照顧(Medicare)為領取福利的人支付大部分住院費用，並通過補助專案支付大部分醫療費。這些是政府所有活動的主要部分，儘管有些人擔心這些專案的資金是否穩定。
儘管這些擔憂普遍存在，但基本上是毫無根據的。1983年，對社會保障的稅收和保險結構做了一些改變，以確保這一制度至少到2l世紀中期穩定不變。儘管這一專案現在還很受歡迎，但應注意到這一事實：到2020年，供養所有的退休者的人數將達現在勞動者的一半。有一些人試圖利用這一點來摧毀人們對社會保障的信心，而且也取得了一定成功。事實上，該項計劃已將這一點考慮在內了。同工人人數相比，確實會有越來越多的退休者，但是根據規劃預測來看，其他類別的受益人數量將會減少，諸如兒童及傷殘人。在很大程度上會形成相互彌補的局面。然而，也存在著一個潛在的麻煩。如果不採取措施控制醫療保健費急劇增長的話，在世紀更迭之際，老年醫療照顧專案將會遇到一些困難。
這些就是"社會保障"專案，但本項法案也建立了其他一些專案。失業保險為失去工作的人提供福利。這個專案由各州負責執行而不是直接由華盛頓負責，資金的來源是雇主繳納的稅款，而不是從工人那兒徵稅。這項制度並非盡善盡美，但是失業保險作為一項重要而有益的制度已經受到了大多數人的認可，對它的指責很少。
一般不認為是“社會保險”的待遇則屬於傳統的“福利”專案。這些專案的特點在於，它們的資金來源于普通稅收，而不是來源於特定的“捐助”和受益人按要求設立的保障措施。主要的例子是補充保障收入專案(SSI)該專案的目的在於幫助貧窮的老年人、盲人或傷殘人以及撫養未成年子女家庭補助專案(AFDC)。作為一項原則，這些救濟金應發放給最貧窮的那部分人口，也許正是這個原因招致了大量的批評。一般情況下．英國人確實相信政府應當給實際上需要幫助的人提供幫助，但許多人懷疑，或者是確信。那些真正得到“福利”救濟金的都是些遊手好閒、拒絕工作的懶漢。他們非法生育子女，僅僅是為了賺取“納稅者的錢”，而且，他們正在“毀掉這個制度”。流行著靠吃福利能成百萬富翁的觀念的傳說，而這一觀念被雷根政府進一步強化了。儘管存在一些濫用現象，但多數研究表明，這種情況相對較少。多數福利受益人都是那些因年齡(太年輕或太老)、健康、或者缺乏技術化程度高的社會所需專業技能等等原因而無法工作的人。
其他同福利有關的專案包括提供食品券、學校午餐及照顧退伍軍人。這些專案大多數保存下來，不是因為受益人的力量強大得足以使這些專案免受攻擊，而是因為它們適應了社會的一定需要。有影響力的利益集團為維持這些專案而努力奮鬥，有些是出於利他主義的動機；而另一些則是出於維護自身利益。一個龐大的官僚機構管理這些計劃，自然地會反對減少或撤銷這些專案。各種各樣的協會也致力於提高窮人的受益程度。有時這類組織也反對改革，但通常情況下，改革的反對者是那些害怕這些專案，並希望看到這些專案被徹底廢除，或者至少受到嚴格限制的人。
在這個領域中最重要的一項立法是林登•約翰遜於1964年提出的“向貧困開戰”的經濟機會法。這項法案的目的是通過建立勞動軍團來提供職業培訓；在市區內建立鄰裏青年團為失業的青年提供工作機會；建立工讀制使低收入家庭的孩子也能上大學；以及建立社區行動計劃幫助並鼓勵內地城市的窮人負責本社區的改良計劃以消除富裕中存在的畸形貧困。其他一些新的專案試圖通過領先專案(Head
Start)及其它相關專案和學校午餐專案的擴大，推動小學教育。在給窮人提供法律幫助以及通過醫療補助專案為他們提供醫療保健方面，也都有具體的法律規定。
儘管醫療補助專案及工讀制對多數享受很少或沒有醫療保險或者上不起大學的人來說仍然十分重要，但多數向貧困開戰的計劃不是半途而廢就是其重要性急劇地降低。在許多情況下，計劃是草率而倉促的。多數負責執行計劃的人似乎太多地關心他們自身的福利勝過關心他人。很明顯，“偉大的社會”計劃確實對削減貧困起了相當大的作用，儘管後來遭到一些批評和指責(包括布希總統指責這些專案助長了1992年的騷亂)。研究表明，在約翰遜總統任期結束時，處於貧困線以下的美國人口低於他初任總統時的人口。1984年，國會調查組發表的報告顯示，由於雷根政府裁減社會福利專案，使貧困人數有所增加，許多被裁掉的專案正是作為“偉大的社會”的一部分而制定的。
聯邦福利政策、衛生保健政策以及教育政策總是使人聯想到外交政策。在20世紀以前，外交政策在美國並不是一個重要的問題。同樣，直到大蕭條時期，上述政策的存在也一直未引起聯邦的關注。然而，自從新政開始以來，它們佔據了聯邦預算的重要組成部分，並且對全國都產生了重大的影響。世界變得日趨複雜，這就要求創立一些專案來幫助人們解決一些他們昨為個人無法應付的困難(例如，沒有工作機會時，人們也已無法回到農村去開墾荒地了)。
這種複雜趨勢在80年代產生了一個主要的社會問題：無家可歸。一些無家可歸者是智力低下或精神病態，但許多則僅僅是不能找到一份報酬足夠支付房錢的工作。主要原因來自兩個方面：住房的價格急劇上升，使得多數窮人可望而不可及，甚至對一些中低收人的家庭也是如此。與此同時，雷根政府又裁掉了70億原本用於解決中低收入家庭住房的美金。因此，就使得住房嚴重短缺。過去花大力氣解決低收入家庭住房而未見成效，這也是事實，但關鍵在於不能將建這類住房的全部重擔都壓在私營企業頭上，私營企業會轉而從事其他更有利可圖的行業。
總統在現階段聯邦中扮演著重要的角色，他根據許多技術專家的建議提出多數的福利政策(遵循富蘭克林．羅斯福的模式)。一直在持續提供建議的機構及提供服務的機製成了我們熟悉的政府部門。內閣有兩名成員，衛生和公共服務部部長和教育部部長，他們的中心工作是那些幾十年前不被認為是政府的工作──尤其不是聯邦政府應當關注的問題。
是的，值得懷疑的是，普通的美國人是否知道美國給予人民的援助專案是如何地落後於其他國家?不論對窮人的服務範圍有多麼廣，與其他工業國相比仍是非常有限的。例如，我們和南非共和國令人奇怪地成為了發達國家中唯一的人們因為付不出款而無法享受必要的醫療保健的國家。我們的統計資料表明，我們的醫療保健制度是不健全的。在嬰兒的死亡率、壽命及其它重要健康指數的排行上，美國的名次都很靠後。
這種現象並不是因為在醫療保健上花錢太少的緣故。美國實行的私有醫療體制，人均醫療費用比那些由政府資助醫療的國家的開支要大得多，但收回的錢卻很少。部分問題出自保險公司身上。通過私營保險公司提供醫療保健費用，不僅使許多人無法得到完備的醫療服務，而且使得這類服務的資金代價高昂且效率低下。另一個困難是，醫療部門日益專注於運用高科技治療奇異的疑難病症，而不是針對一般公眾的醫療保健。
毫不誇張地說，美國的醫療保健狀況正在走向危機，而公眾對此問題的強烈關注也通過1991年和1992年的政治選舉活動清楚地反映出來。許多企業領導者已開始呼籲廣泛開展政府資助的醫療專案，因為由他們負責工人的醫療保健，費用太高了。研究這個問題的人士借鑒了加拿大和德國的體制，但許多人正在草擬自己的創新型建議。要想取得成功的話，新的制度就不能主要建立在政府通過私營公司來提供醫療保險的基礎上，因為這是現有制度中代價最大、效率最低的一種，而且它也不能維持現行制度中有償服務的方針。
在所有政策問題中，政策的形成過程是最複雜的。醫療、教育和福利政策又由於各州所具有的平行的和重疊的地位而變得更為複雜。各州是許多聯邦專案的具體執行者。幾乎沒有什麼問題能夠引發更多利益集團的活動、更多感情上的辯論、或者更多的紛爭；也沒有什麼問題不夠清楚或者是在那些悟性好、消息靈通的人們中間引起不同意見；這是很可悲的。因為沒有什麼事情能夠比社會對待它的最弱者，特別是兒童，在方式上更能顯示出社會的基本特性來。
就健康、教育和福利政策而言，直到新政時期，國家政府才表現出對勞工事務的關注。最初的行為只不過是派遣軍隊幫助雇主破壞罷工或制止勞工爭端。極具諷刺意義的是，1833年，安德魯•傑克遜(Andrew
Jackson)執政時期首次發生軍隊幹預的事件，而傑克遜一直被認為是第一位“出身于平民的總統”。
到了19世紀90年代的平民黨時期和接下來的進步黨時期，工人的狀況才引起了人們的關注。本世紀初期內閣中才有了一位勞工幹事，直到1935年，國會才立法保護工人組織起來與雇主進行集體談判的權利。這就是全國勞工關係法，也叫做瓦格納法。在隨後到來的經濟大蕭條中，工人的勞動條件極為惡劣；該法案力圖保證工人的最基本權利，防止雇主採取“破壞工會的行動”，或者阻止雇主拒絕與工會打交道。
1947年的塔夫脫－哈特萊法對瓦格納法做了修正。雖然哈裏•杜魯門總統投了否決票，它仍得以通過，成為法律。許多共和黨人認為瓦格納法案有失偏頗，太偏重工人利益，犧牲雇主的利益了。二戰結束之後，當共和黨人在80屆國會上獲得多數席位時，他們想要糾正他們認為存在于禁止雇主有不公正行為和不禁止工人有不公正行為之間的不平衡。儘管工會認為法案限制了他們集體談判的權力，但他們已學會了逐漸適應這一法律。
自20世紀初，很少有公眾矚目的人物可以預見到今天全國工會所起的作用和影響。他們在國家政治中，在大多數州的政治生活中以及在許多地方的司法管轄權中已成為一支重要的力量。沒有一位總統、一名公共官員在制定公共政策和競選策略時不考慮工會的力量。
不過，近幾十年來，工會力量已大為削弱，現在僅有15％的工人力量是聯合起來的，許多不再控制的行業已經取消了工會，強迫工人接受克扣工資和其他不利於工人的條件。雷根執政時期形成了一種支持自由經濟反對工會的氣候。總統本人也成功地摧毀了一個工會，即職業空中交通管制組織(PATCO)。這個組織從事非法的罷工活動，反對它的雇主──聯邦航空管理局。具有諷刺意味的是，PATCO還曾經是僅有的幾個支持雷根在1980年競選總統的工會之一。
將近20世紀時，外交政策才從相對沈默的地位上升到大多數美國總統和其他政界人物都非常重視的地位。技術的發展帶來了交通和通訊的飛速發展，這使美國政策制定者可以隨時密切注視世界各地的變化。各國之間日益增長的相互依賴性要求我們要放眼全球。
總統是美國外交政策的總設計師。在國際關係這幢大廈裏，他的主要顧問包括國務卿、國防部長、國家安全事務助理、國家安全事務委員會、參謀長聯席會議以及各種各樣情報部門的主管，例如中央情報局和國家安全機構的負責人。由於憲法中規定參議院有權正式批准協約，總統必須與參議院外交關係委員會保持密切的聯繫。由於國會有權管理財政事務，任何一位總統都會盡可能地與國會眾參兩院的領導人物以及關鍵的國會成員保持友好的關係。儘管總統及他的行政管理顧問控制著外交政策，他們的計劃也常常具備支配性。國會特別限制了行政權力，而且在近幾年的外交事務中也由消極被動轉為積極主動。例如，1976年國會要求美國終止在安哥拉進行的所有公開的或秘密的軍事行動。20世紀80年代，國會又通過了種種規定，限制美國支持尼加拉瓜反政府武裝。在這兩個事件中，所執行的政策都做了重大的修改。
正式的結構和關係遠不足以說明全部問題。例如，國務卿原本是官方外交政策上總統最主要的顧問，負責整個國務院，他應當把全部精力都放在外交關係上。然而，近年來，負責國家安全事務的總統助理在外交和執行外交政策方面所產生的影響，遠遠超過了國務卿。國家安全顧問地位提高的一個原因是因為顧問本人就是總統辦公室的一員，他們不僅易於接近總統也從政治上影響總統。在雷根執政時期，特別是在伊朗門事件被揭露之後，國務卿才又恢復了以往的顯赫地位，但權力之爭已經發生了。
按憲法的規定有權批准條約的參議院也面臨著類似的局面。瞭解美國為什麼在世界上採取目前的立場，就有必要瞭解歷史傳統、非正式關係以及其他一些不十分顯著的微妙關係。批准協約的確使參議院在外交政策上起了一定的作用，一個比眾議院還要大的作用，但卻遠不再有如它應當有的那麼大的作用了。這些年來，正式協約已漸漸被越來越多的行政協定所代替。從實際效果看，一個行政協定就相當於一個條約，並具有完全的法律效力，但它卻不必經參議院批准。行政協定是由傳統習慣形成的一種手段，它不必受到憲法的制約。由於失去許多權力和威望，國會十分惱怒，力求控制行政協定。一個眾所周知的例子就是1972年頒佈的凱斯法案(Case
Act)，該法案要求國務卿在磋商談判期的60天內將行政協定的最終文本提交給參議院。這樣就不再能合法地使國會對行政協定一無所知了。
總統在外交事務上的權力，實際上幾條相當簡要的憲法條款就已清楚地說明瞭。憲法規定，總統為美國陸、海軍的總司令。憲法已規定，總統“經諮詢參議院和取得其同意有權締結條約，但須經出席參議員的2／3人數的批准”。此外，“他提名，並經諮詢參議院和取得其同意，任命大使，其他使節和領事……”最後，“他應接見大使和其他使節。”
作為總司令顯然使總統在軍事政策上處於首要地位，一般來講，也是制定外交政策的一個中心要素。儘管“宣戰”的權力只屬於國會，總統卻可以在正式宣戰之前調兵遣將進入戰鬥狀態，許多總統都是在不經國會“宣戰”的情況下就“開戰”的。除去那些美國參與的大大小小的數次軍事行動以外，美國發動正式的戰爭僅有五次。即使是參與朝鮮戰爭和印度支那戰爭這類大的行動，美國也不是正式宣戰的國家。正如第8章所提到的，宣戰權議案雖然使總統發動國家戰爭的權力得到一些限制，但也第一次明確承認總統有權在不經國會授權之前採取行動，因此實際上宣戰權議案的效力微乎其微。
總統簽訂條約的權力以及派遣大使的權力都足以說明，總統是美國外交政策上的官方發言人。他既然有權接見大使，也就有權拒絕接見他們，因此，總統有權在外交上承認或拒絕承認其他國家。
本世紀美國外交政策的概況對於我們大多數人是很熟悉的。本世紀是以令人遺憾的公開的帝國主義時期開始的，但這一時期與那些歐洲力量相比是短暫的。它包括兩次世界大戰，然後是所謂的與共產主義力量對抗的冷戰，導致了兩次“熱戰”(但是未宣戰)，一次在朝鮮，另一次在越南。在災難性的越南戰爭的餘波中，一種小心謹慎(如果說不上是孤立的話)的情緒占了上風，然而，還不出10年，一種新的激進主義又出現了。軍備開支不斷上升，國會似乎準備降低它強加給其他國家的人權和其他方面的要求，這顯然是把它們作為外交政策上不時使用的籌碼。無論怎樣，隨著雷根執政時期的結束，巨大的財政赤字使早期制定的軍備開支不得不做大幅度的削減。
然而，當1990年11月布希總統因伊拉克入侵相鄰的主要產油國科威特而派兵進駐波斯灣時，軍事力量早已準備停當。當實際戰爭於1991年初爆發時，國會全力支持總統。公眾也似乎完全站在了總統這一邊。這場短暫的，表面看來很成功的戰爭使全國沈醉於狂熱的自我慶賀之中，似乎是想借此自覺地將越戰的創傷拋至腦後。因為這次戰爭歷時短暫，美國傷亡人數很少，總算可以輕鬆地喘息一下，就像以往平息了國家所面臨的危機一樣。這次戰爭以後，總統的聲望驟增。
後來，明顯地，公眾對戰爭勝利的認知至少有一部分是軍事保密檢查制度的產品。那些看似完美無缺的武器裝備，事實上並不總是奏效的。雖然以美國為主的海灣盟軍強迫伊拉克停止入侵科威特，但情況並沒有太大的改觀：兇殘無情的薩達姆•侯賽因仍大權在握，不講民主的統治者又回到科威特。沙烏地阿拉伯仍舊是一個殘暴獨裁的王國，伊拉克仍在威脅周邊的穩定。這股給布希總統帶來極高聲望的熱情很快消失殆盡。他在國內遇到的麻煩更使他的支持率在急劇下降──到1991年末下降到50％以下，使他在1992年競選聯任中遭到慘敗。即使在外交政策上，總統也無法始終得到公眾持續的支持。
在外交事務方面，總統所受到的正式的核查比在國內事務方面要少得多。國會能夠而且有時也確實能阻止總統做某些事情，或者否決給予他的資助來阻止他從事一些活動。國會曾拒絕給尼加拉瓜反政府武裝提供資助就是一個例子，同時也是形成伊朗門醜聞的一系列事件的一個因素。自從20世紀70年代中期以來，國會一直被認為是一個強有力的顧問和合作夥伴，但是(也許很少有例外)它不大可能提出重大的革新建議或擬定重大政策。公眾輿論會有一定的作用，但是公眾受到新聞媒介的影響極大，而新聞媒介趨向於反映領導或高層傑出人士的政策觀點。
自第二次世界大戰以來，美國的外交政策有幾個顯著的標誌。從40年代開始，一般被認為是“遏制政策”時期，意即遏制共產主義，希望它在得不到發展的情況下逐漸消亡。這是積極分子的一種做法，與大多數美國人在二戰前對世界的看法截然不同。從喬治•華盛頓反對同別國“結為同盟”的時代起，直到二戰的前夕，大部分時間，多數美國人支持被稱為“孤立主義”的政策。也就是說，他們相信美國應當專注於自己的事而將國際事務留給他人。第二次世界大戰使得美國及世界上其他多數國家捲入其中。這場戰爭證明，美國不能再保持孤立。同樣，在希特勒對土地的不斷要求下採取的“綏靖政策”並未帶來和平，也未能限制他的欲望。遏制政策似乎是個很好的辦法。就如同孤立主義被遏制政策所取代一樣，遏制政策如果說沒有被摧毀的話，也被越南戰爭嚴重地削弱了實力。遏制政策沒有能夠防止戰爭，並且它也沒能確保美國取得最大的收益。
越南戰爭之後，是“緩和”時期，或者國際事務緊張狀態趨於鬆弛的時期。1980年，雷根的競選活動及雷根執政的早年，美國對朋友和敵人一概採取敵對態度。也許是雷根總統顧及他在歷史上所處的地位，在80年代的後期返回到一個更為謹慎的緩和階段。1988年出現了一場新的辯論，總統和戈巴契夫總書記之間的首腦會晤也顯得那樣真誠，以致於一些評論家總結道：冷戰已成為過去。他們的結論真是對極了。到1992年，不僅兩德統一，東歐共產主義崩潰，而且南斯拉夫解體，蘇聯也已不復存在。在事發之前，許多事件根本是無法想像的!
當然，除了政策制定者對國際關係的實質所做的基本估計之外，其他因素也總是在起作用的。所有國家都在以各種不同方式尋求自身利益，然後找一些理由來為其行動自圓其說。通常，它們的最大利益是以經濟因素為條件的。遏制政策已被證明是不適宜處理中東問題的，並且發生在伊朗、伊拉克、東歐和其他地方的一些事件是無法預測的，至少對制定政策的人是如此。在一定程度上，許多政府官員的既得利益也許起著關鍵的作用。對美國將與之打交道的人產生誤解或缺乏足夠的瞭解也是不可忽視的因素。有時效率低下以及資訊不正確也是失敗的原因。
一些人認為政策完全由經濟利益、觀念的盲目性或愚蠢的想法或其他單個因素決定的。這些人顯然是把一個複雜的過程看得過分簡單了。這種解釋如果不能擺在正確的位置上的話，就會弊大於利，不論它們是否是以真實情況為根據。經濟利益和思想觀念因素確實起了部分的作用。民族集團(例如猶太人或愛爾蘭裔美國人)經常關心外交政策的某些方面，並且給決策的官員施加影響。如果某個特別的問題十分重要，公眾就會形成一致意見，這或許也開始產生一定的影響。
當出現突發的危機而且形勢趨向於“統一在國旗下”時，總統在外交政策上是最有權威的。1990年─1991年的海灣危機就是一個很明顯的例子。隨著局勢趨於緊張，公眾的興趣也隨之增長；武裝衝突開始時，公眾支持率大大提高；然而隨著戰後對薩達姆明確處置的拖延，公眾的支持率也慢慢地降了下來。引起理論家，或許政策分析專家們極大不安的是，外交政策無法簡單清楚地做解釋。
關於外交政策制定的評論也適用於我們討論過的其他政策。特定的政策是以一般的政治和社會生活為基礎的。在政策制定的過程中所考慮的主題的取捨、選擇、甚至定義都受到歷史和社會環境的支配。對美國政治制度職能的基本瞭解是瞭解政策及其制定過程的基礎。它包括，首先熟悉以下機構的構成和職能：國會、總統的執行長官及其行政機構和法院。但這還不夠，還必須加上對政治的其他方面與其他機構之間複雜的相互關係的敏感度：政黨、利益集團、傳播媒介、聯邦體制的運作以及它本身的政治文化基礎，包括對經濟所持的信仰。要有效地解釋政策，只能借助整個社會政治體制。
前面所考察過的所有政策領域的主要特點是非正式的、無法預知行為和相互關係的重要性、以及正式的和正規化的組織和程式的重要性。總統可能會拒絕考慮一項政策提議，就因為他的對手曾對此發表過講話。一位關鍵的官員可能會生病或辭職。技術的改進，使諸如傳真機之類的新的通訊手段成為可能，這就改變了利益集團的工作方式，並且似乎威脅到特定集團的地位──例如，農場主或鞋匠，或其他組織──這是就他們的經濟利益變成政策要求而言的。同時，技術能對老問題提供新的解決方法，諸如城市中供水不清潔或供水條件差的問題；但也會產生新的問題，諸如有毒的廢物處理。
第二個關鍵論題是變化。每個政策制定人和集團的興趣在不斷變化。他們相互的關係也隨問題的變化而改變。在國內福利問題上持強硬立場的工會會發現它同反對自由移民政策的保守派利益結為同盟；對經濟問題持保守態度的人會拒絕接受保守的社會政策，諸如廢除墮胎問題；隨著社會條件的變化，似乎一時被人們寄予很高期望值的政策會失去其吸引力或顯出其不完備性；昔日提倡不論有無工作均保障收入的人，而今成了保障工作的倡導者，認為只有工作才是解決貧困的辦法。
政治體系是由許許多多生扯硬拽到一起、又相互碰撞的利益構成的。作為一個整體，這些政策利益和要求是不一致的、不和諧的，並且幾乎不可能放在一起。可以肯定的一個結果是：並不是人人都對政治決策滿意的。另外一個結果是：一個民主、開放的政策制定過程最有希望產生只對極少數人構成傷害的決定，並且產生近乎“最佳”的政策。
沒有一個問題能夠比有關煙草的生產、銷售、使用和作用的政策能更好地反映美國政府的複雜本質。第二次世界大戰期間，軍隊服務專案允許煙草公司在國內和國外給美國軍人提供大量的免費樣品包裝的香煙。煙草是最常出現在收音機和電視機廣告上的商品，並且公共政策也從本質上促進了煙草生產商和銷售商的利益。早先存在的正式和非正式的禁止在公共場所吸煙的規定慢慢減少，實際上已不復存在。作為早期的遺風，
“男士”一般不得在“女士”面前吸煙，乘客列車上還保留有“吸煙”車廂。另一些車廂掛有“禁止吸煙”的標誌，但是這些標誌完全被視而不見。售票員和其他列車工作人員常常自己就在“禁止吸煙”的車廂內吸煙。
1960年初期，衛生局局長出版的題為《吸煙與健康》一份報告帶來了緩慢的變化。公共衛生局明確地闡述了吸煙的危害，隨後又加上了對身體適應性的關注，使人們意識到吸煙是對公共健康的一個主要威脅──而且也是世界上嬰兒夭折的最重要原因之一。新的研究結果表明，吸煙不僅對吸煙者有害，而且對吸入煙霧的其他人有害。甚至用純經濟學術語來說，煙草的使用在創造死亡和疾病的同時，當然也造成了?額的開支。
所有這些關注的結果，都以在公共場所採取積極的禁煙活動以及禁止廣播電視播放煙草廣告的形式表現出來。衛生及公共服務部下屬的公共衛生局堅決支援這些舉措。雷根執政時期擔任公共衛生局局長的C•艾弗裏特•庫普博士(C．Everett
Koop)態度強硬且堅持原則，他在禁止煙草的使用上下了很大的功夫。
另一方面，政府繼續資助煙草業的發展，農業部也繼續鼓勵美國煙草的外銷。實質上，美國政府的態度自相矛盾。衛生及公共服務部(HHS)認識到煙草對健康的危害，正努力控制煙草的使用；而農業部認識到從煙草的生產和銷售中可以在農業和商業上取得經濟優勢；貿易部門，諸如美國貿易代表辦公室及商務部正在對限制美國煙草的進口，諸如禁止進口咀嚼煙草的行為做堅決的鬥爭。縱觀雷根執政時期對於經濟利益的考慮，負責煙草的種植和分銷的部門在有關煙草政策上同HHS的競爭佔有明顯的優勢。
最能反映這種優勢的一個例子發生在1988年。當時擔任衛生局長的庫普博士兼任吸煙與健康部門委員會的主席(Interagency Committee on
Smoking and Health)。該委員會的主旨是協調各聯邦機構及其煙草政策。該委員會在一次公眾會議上宣佈的議程就包括討論美國增加其對其他國家，尤其是對亞洲國家煙草的銷售量對健康造成的不利影響。其他被邀請發言的代表中包括來自農業部、商務部及國務院的代表。
白宮的辦事機構，美國貿易代表辦公室立刻表示抗議。一位發言人發出評論，部門間委員會“正超越職權範圍，干涉貿易問題”。
被邀請的發言人之一，前聯邦貿易委員會主席邁克爾•珀茲楚克(Michael Pertschuk)認為這引起了 “白宮權大的不滿和憤慨”。對此，衛生及公共服務部(HHS)迅速後撤，這位發言人說道，
白宮官員認為HHS無權插手外交事務，任何涉及煙草貿易政策的討論都將對美國與東亞的貿易關係產生不利影響。在這種壓力下，HHS改變了一下議程，包括簡要論述吸煙的國際影響，來自貿易辦公室和國務院的代表認為沒有必要參加此次會議。
由世界衛生組織主辦的一場關於吸煙與健康的國際會議曾報導說，吸煙人口的增加，尤其是在亞洲，其直接後果是：到本世紀末下世紀初，全世界患肺癌的人數將從現在每年60萬例增長到每年200萬例。珀茲楚克指控說，
“美國國務院、商務部、及參議院和眾議院的一些議員”是“第三世界疾病傳播的代理人”。他說，“這不是美國值得人欽佩的一個方面”。
煙草的故事是一個極好的例子。如果說不怎麼令人讚賞的話，它反映了這樣一個事實：“政府”不是一個意見一致的整體。
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