憲法規定的行政部門的結構
總統
州長、市長和其他政府官員
行政長官權力的增長
總統和總統的政策制定者
副總統及內閣
內政
制定預算的權力：確立優先發展專案
總統的立法作用和否決權
外交事務
對總統權力的限制
總統配偶的作用
展望未來
焦點透視：選舉團，或佩羅先生說他不參加競選的原因
建議讀物
沒有人在離任總統之後，仍能享受他在位時的聲望。
──托馬斯•傑弗遜
我早已習慣了，深知任何政治競選中最難辦的就是如何取得勝利而不必證明你不配取勝。──阿德萊•斯蒂文森
行政部門作為一個機構、一個職位和一種職能，其政治上的支配作用一直貫穿于歷史和文化之中。許多政治制度都是由一人或數人組成的集團綜合掌握政府的全部權力，從一家之主到獨裁者、太陽王、宗教領袖或皇帝，都是如此。儘管也可能有單獨存在的立法或司法機構，但這些機構都要服從行政管理機構的意志。相比之下，立法機構的名稱和形式就很少。如果說一個機構名稱的數量能標誌這個機構在文化和歷史上的重要性的話，那麼，立法機構和司法機構是遠遠落後于行政機構的。立法機構占統治地位的體制，即議會制，屬於少數體制。即使存在議會制，在20世紀，權力也已移至行政機構了。儘管美國憲法是建立在權力分立、各個部門互相監督、互相制約的基本原則之上，但仍將立法機構置於突出的位置。然而，在憲法誕生200年之後，行政機構已開始當主角了，其地位的上升，部分是由於國會放棄或移交了權力。儘管國會一直在力圖找回這些權力，但所做的努力並未大大地削弱總統在我們當今政壇上的顯赫地位。
總統
在最初的一份憲法草案中曾規定，美國行政長官應由國會選舉產生。在另外一份草案中，則規定總統應由公眾選舉產生。最後，這兩種意見均未被採納，而是達成了妥協。總統既不是實現立法機構意願的工具，也不是人民參與政府管理的直接手段。每個州的立法機構決定如何選出與各州在國會中代表席位數目相同的總統選舉人。由這個選舉團從公民中選出兩名最佳候選人，成為總統和副總統。
儘管選舉團從成立之初，就招致了許多非議，但它至今仍然是選舉總統的機器。從某種意義上講，選舉團只是一種形式，一種對公眾選舉的認可，通常被公眾所忽視。但選舉團的確握有實權，1992年的總統大選又一次突然使選舉團的權力變得重要起來(參閱本章的焦點透視)。
制憲會議的其他精神也具有同樣的持久力。制憲會議確立了現代行政長官權力的基礎。總統職位是一個單一的職位，副總統職位本身基本上不擁有實權。行政長官應獨立於國會之外，由全國選民選舉產生。選民們通過以州為基礎建立的選舉團發表意見。總統在軍事和外交上的權力是由憲法直接授予的，而其在國內事務方面的權力則較為模糊地暗含在憲法中。所有這些條規造就了一個新的行政長官的角色。
州長、市長和其他政府官員
以下的評述主要是針對國家級行政長官的，但大多數也適用於州政府。在內政事務上，州長的職位就相當於總統職位，州級政府機構與華盛頓美國中央政府的機關也大同小異。雖然如此，仍然存在著一些應當注意到的基本差別，其他一些例外將在本書中做出詳細的討論。
一般來說，州長比總統更受憲法的限制，在一些州，顯然他們要從屬於該州的議會。在絕大多數情況下，他們要與其他選舉產生的行政官員一同執政──比如要與副州長、州總檢察長、司庫、審計長和州務卿等官員合作──州長幾乎無法控制這些官員(如果能夠控制，也是極個別的)。通常，選民會從兩黨中選出一個內閣政府。加之，州政府的主要功能是受獨立的理事會和委員會支配──一名州長可以在任職內通過任命這些機構的部分成員的方式，實行控制，但州長的這種權力是十分有限的。這一切必須符合州憲法，許多州憲法不太贊成對各州權力做太多的限制。儘管這樣說，我們必須注意到州行政長官的權力正在增長，反映出美國政治歷史上一般的權力轉移狀況。幾乎所有的州長都享有總統所不具備的一種權力，那就是單項條款否決權，憑藉此權力，州長們可以否決議案的某個部分，或者整個議案(總統多次請求授予其單項條款否決權，但均未成功)。當然，總的說來，州級和全國一級行政長官之間，相似之處多於不同之處，儘管在實際工作中有一定差距。
這種一般情況在地方一級卻不是這樣。在那裏，行政長官可能權力很大，掌管著當地全部管理權力和責任，但在有些地區，議會則是最最重要的。縣級政府通常被完全授權於某種形式的委員會。在許多城市，議會占主要地位，相比之下，市長或城市管理者則軟弱無力。一些特殊地區也如此。政治多樣性在各地區級政府得到最充分體現，因此，如果不與比較一致的州級和全國政府結構相對照，只討論地區級政府的多樣性是較為困難的。
建國之初，就有勢力強大的人當選總統。例如，托馬斯•傑弗遜就曾把總統這一職位作為政府中一個有活力的部分來使用。當時，他統治了整個聯邦政府。然而，傑弗遜卸任之後，國會恢復了其應有的地位。19世紀大部分時間裏，公眾的注意力集中在國會議員和國會的活動上。只有少數勢力強大的總統在這一時期內引人注目：安德魯•傑克遜和亞伯拉罕•林肯。尤其是林肯，行使了通常由國會持有的權力，有時甚至無視憲法的制約，竭力維護聯邦的團結。在許多歷史學家和政治學家看來，林肯可謂美國歷史上權力最大的總統，所缺的僅僅是現代科學技術。林肯之後，又有一批不如國會中許多議員勢力強大，也不及國會議員知名度高的總統。
進入20世紀，這種平衡慢慢地有所改變。新世紀的頭30年內，活躍的總統西奧多•羅斯福和伍德羅•威爾遜，與經年消沈的總統威廉姆•霍華德•塔夫脫，華倫•G．哈定、卡爾文•柯立芝和赫伯特•胡佛相搭配。但隨著新政時期的到來，總統職位幾乎是接二連三地由那些認為可以而且應當擴大總統職權的人來擔任。同時，歷史環境使得公眾和政治體制的其他部門產生了實際上是迫使總統權力擴大的需求，即使是在像德懷特•艾森豪威爾這樣並不希望有更多權力的人當總統時，情況也是如此。理查•尼克森雖然支持限制聯邦權力，重新恢復各州權力的觀點，但他在實行他的良好社會的主張時，所行使的行政權力絲毫不比他的任何前任遜色，一些評論家把他說成是“皇權式的總統”。尼克森以後的繼任者，傑拉德•福特和吉米•卡特，一面贊成總統權力應該受到限制，一面又提倡那些要求行政長官繼續占重要地位的專案。羅納德•雷根執政時期，也反映出了一些同樣的矛盾現象。例如，他呼籲要同時增加軍備開支，減少稅收，平衡預算。喬治•布希一邊試圖維持最小型的國內政府，一邊專注於一攬子外交政策，試圖建立美國領導的“世界新秩序”。相比之下，佛蘭克林•羅斯福、哈利•杜魯門、約翰•甘乃迪和林登•約翰遜則明確表態，並按照他們的偏好行事。他們認為，在一個強有力的全國政府中建立強有力的總統職位，才是解決20世紀社會生活危機的最好辦法。
有意思的是，林肯，這位19世紀權力最大的總統，是美國歷史上那次最殘酷、最勞民傷財的戰爭時期的行政首腦。其他在19世紀較有影響的總統們也試圖在軍事或外交事務上效仿林肯；比如，在對墨西哥戰爭、與印第安人的戰爭、購買路易斯安那州等事務上。可以說，只有傑克遜處理了大量國內事務，擴大了總統的許可權，因為，他的影響擴展到了國境邊上的精英們那裏去了。在19世紀形成的強權總統的趨勢，到20世紀又有所增強，而且還附加了其他因素。造成總統權力日益強大的原因主要有4個方面：
第一，進入20世紀以後，美國在全球參與了越來越多的政治事務，以及與政治事務相關的地區性戰爭。正如我們所看到的，總統的地位在戰爭時期和處理外交事務方面得以加強；
第二，總統權力的增長與整個行政機構規模和權力的增長密不可分。憲法本身幾乎沒有提到行政機構各部門，也沒有規定各部門的作用，但聯邦政府的行政機構已經發展成龐大的機構，受雇工作人員超過300萬人，郵政雇員幾乎達到70萬人，開銷為國民總收入的1／4(儘管聯邦政府龐大，但與州及地方政府的1350萬人的規模相比，真是小巫見大巫了)。作為這一政府機構的負責人，總統的權力遠遠超過國會的權力。國會全體工作人員才只有不到4萬人，立法預算總額也很小(這並不是說國會的工作人員和財政開支就不重要，這在上一章已做出分析)。尤其是1921年國會本身將管理行政機構預算──實際上就是國家預算──的權力交給了總統。有了這個權力，總統和他的部下就可以藉此在金錢能夠起作用的範圍內制定國家政策；
第三，隨著20世紀技術和社會變革的發展使總統的權力一直在擴大，成了眾人矚目的政治人物。公眾認為總統是政治體制和國家的頭兒；卻很少有人能將所有的，哪怕是一部分國會議員、州和地方行政官員和議員或者法官視為一體。幾乎人人都能說出總統的名字。總統一般能決定在電視上露面，並且確定露面的條件。他的一舉一動通常都放在新聞報導的突出位置，從這一點上看，任何國會議員──甚至連國會本身──也無法與之匹敵；
最後一點，政治競選實踐的形式和美國自從1932年以來的政治歷史已經掃除了被動適應型的總統候選人。在過去40年中，角逐總統職位的絕大多數候選人都有很強的個性，無論對聯邦政府的作用或對籠統意義上的政府作用所持的個人政見如何不同，他們都明白無誤地表示要擴大總統許可權。
整個聯邦行政機構可分為兩個部分：一部分是選舉產生的領袖及其政策下垂的追隨者，大約有2000個總統任命的職位，直接接受總統的領導，這些人構成行政部門的政策負責人；另一部分是各行政機構，現在由文官制度所控制，官員的雇傭是基於政績，而不是恩賜。
總統是憲法首先關注的官員。憲法第2條規定了他(也許將來有一天，她)的權力和責任，該規定直截了當地指出“行政權屬於美利堅合眾國總統”。所以，眾多眼睛盯著總統是不足為怪的；在憲法的護衛下，權力──連同出現的問題──都屬於總統。總統的權力是由憲法授予、國會的附加規定以及傳統和偶發事件產生的附加權力及總統個人的稟性及能力混合而成，很大程度上，依靠的是總統個人說服其他人的能力，保持對局勢的控制、充分地顯示自己的政治地位和權威，而又不至因自己的權力超越其他人的忍耐限度而引起衝突。總統面臨來自不同選區選民的眾多要求，如果能謹慎地迎合這些要求則能提高總統的政治威望，一旦出現差錯，將招致其他錯誤，降低總統的威信。
卡特政府所遇到的困境就清楚地說明瞭這一原則。相比之下，雷根總統則更加小心謹慎地應付各種事態，甚至在他執政時的政策不受歡迎，而且他任命的數十名官員有明顯的犯法行為，他也未受到什麼人身攻擊。只是伊朗－尼加拉瓜反政府武裝事件才嚴重地損害了他在選民中的地位。布希總統一直表現良好，直到他在外交方面所取得的成功無法彌補國內政策上的失敗為止。
總統必須對付龐大的政府機構，不讓這個機構破壞政策。總統必須使主要顧問和行政機構負責人不過分獨立，自身權利不過分重要。總統必須處理好與國會這一機構的關係，同時還要滿足國會議員中他所在黨黨員的要求。總統所在黨的非國會議員黨員希望總統作為政黨非正式的領袖給他們以支援和幫助。總統的個人擁護者可能會有相互衝突的需求。整個國家是選舉總統擔任一國之主的選區；外部世界也會對總統一職提出要求。總統及總統辦公室的官員們將承受來自全美國絕大多數利益集團的壓力。只要總統在某個領域犯個大錯，就將極大損害總統其餘的光輝政績。
副總統基本上只是為確保總統不致空缺而設的職位，副總統本身只有一項權力，即主持參議院，並在參議院投票出現平局時，投一票。即使這個僅有的權力在憲法有關行政機構的條款裏也末做說明。第一任副總統稱這個職位是“最不起眼的政府官職”。
然而，作為邁向更高職位的跳板，副總統的職位是重要的。曾經有14名副總統成功地得到總統的職位。其中4名副總統在總統死亡時，繼任那一屆總統，但沒能當選總統。4名副總統則在繼任總統期滿之後獲選為總統。另外有4名副總統在任副總統期滿之後，獨立參加競選並當選總統(不過，1988年喬治•布希當選總統以前，最後一位在職副總統當選總統的，就數1836年的馬丁•範•布倫)。第13名副總統是傑拉德•福特，他在尼克森總統辭職以後繼任總統，但沒有能在下一屆選舉中獲勝。然而，僅在近幾十年，副總統這個職位才成為新聞熱點。最近在職副總統大都精力充沛、野心勃勃，他們在總統的幫助下，引起公眾關注。然而，總統仍可以左右副總統。總統可以讓他的屬下擁有很多的責任和知名度，總統可以培養副總統成為自己的繼承人，或者是把副總統置於白宮壁櫥，不予理睬。詹姆斯•厄爾•卡特當選總統之後，宣佈副總統沃爾特•蒙代爾(Walter
Mondale)將成為他的最高顧問，尤其是在國內事務方面，而且蒙代爾還將成為白宮政府官員的協調人。至於蒙代爾是不是真正成了主要顧問還尚存懷疑，不過，他的確是有史以來最為活躍，勢力最為強大的副總統之一。這才促使他於1984年作為民主黨總統候選人參加總統大選。他的繼任者喬治•布希也扮演了類似的角色，他的當選得益于他在行政部門積累的豐富經驗。布希總統的副總統丹•奎爾被委任負責如競爭力委員會(the
Competitiveness Council)一類穩健的專案，一般，這一職位屬於傳統的名譽職務。即將上任的現任副總統戈爾相比之下，作用要大得多，他將主要負責科學、技術和環境問題方面的政策制定。
不管副總統多麼活躍，與其他一些重要官員相比，則黯淡無光。每位總統都有自己的工作人員(副總統也有工作人員)，總統辦事機構工作人員，以及各行政部門的負責人。由副總統(如果總統決定讓他參加)、各部門負責人和一些白宮官員，比如國家安全事務顧問等官員組成的內閣，比不上議會制內閣。儘管政府各部門或各機構的負責人都有一定的他們必須負責任的“職權範圍”(有的負責貿易，有的負責勞工，有的負責外國政府等)，但這些官員最終是對總統負責。總統是唯一能罷免他們的人，也是能阻撓對其彈劾的人。這項權力的原則早已得到最高法院的確認。每位總統都可以決定自己的內閣如何工作，將產生多大影響。總是有一些內閣成員成為內閣中的“核心團”的一部分，而另外一些則處在邊緣上。
總統對內政有著廣泛的權力。表8－1概括了總統在內政方面所擁有的權力。
本世紀內，參議院很少拒絕批准由總統任命的行政官員和聯邦法官。在19世紀，參議院多次拒絕確認總統提名的官員，僅司法官員就占1／4。如今，參議院利用確認聽證會來宣傳國會對所要考慮任命的部門政策的不滿，然而，最終遵從傳統慣例，總統是被賦予了任命他想委任的官員的權力，一般，參議院也就確認了。總統私人顧問的選拔也由參議院交給總統自行酌處。在某種程度上，這些任命是總統恩惠他人的一個資源，一般是從自己的政黨中挑選。
如上文所述，總統作為行政部門的負責人，同時也是整個聯邦行政機構的領導人。總統及其各行政部門的負責人可以頒佈命令來修改各機構的規章和業務。總統可以按他的意願重組總統辦事機構，除非國會在60天內提出異議，這個辦公室由他的各顧問機關和他在白宮的私人工作人員組成。要想重組各行政部門或組建新的機構都須由國會做出決定。這將是個相當漫長的過程。約翰遜政府建立的反貧困機構經濟機遇辦公室(the
0ffice of Economic Opportunity)曾因被尼克森政府試圖取締而一時聞名，但法院做出裁決，反對取締該辦公室。後來，這個經濟機遇辦公室(簡稱0EO)劃歸社區服務管理局(the
Community Services Administration)負責，1984年，雷根政府終於說服國會，取締了這一辦公室。另一個持久戰是為了重新組建毒品管理局(Drug
Enforcement Administration)和聯邦調查局。
作為執法者。總統可以自由地決定各方面事務的輕重緩急。如果他對公眾的支援十分有信心的話，甚至可以公開拒絕實施國會批准的政策。儘管憲法要求總統“忠實地實施”法律，但總統們認為這項義務並不是要他們實施他們認為侵害其行政權力的法律。國會不能逼迫總統採取行動，除非國會動用財政權力，拒絕給總統的一些專案撥款。隨著聯邦立法議案的增加，行政長官的自擇權成為必要的了。而與此同時，這就給了總統很大的制定政策的權力。憲法也沒有補救的辦法。國會有一次曾試圖利用彈劾程式抨擊一位元其政策觸怒了國會的總統，安德魯•約翰遜。但僅差一票使彈劾未果。國會還曾彈勁過約翰•泰勒和赫伯特。胡佛，但都徹底失敗了。1974年國會幾乎成功地彈勁尼克森總統，但尼克森辭職，使國會的彈劾又一次終止。總的來說，真正有效的解決辦法還是掌握在人民手中。他們可以通過不再選舉這位總統或施加壓力，迫使總統辭職而達到目的。除此之外，就只能看總統的個人道德標準和他的歷史責任感了。
表 8-1
總統在內政事物上的作用
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內政事務上的權力/作用
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來源
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監督機制 |
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任免主要政策制定者 |
憲法第2條規定總統
任命官員的權力；罷免 是傳統作法 憲法第2條第2、3款 決定 憲法第2條第3款規定 1921年頒布的預算及 會計法案 傳統做法：一條成文 法的擴展 憲法第2條第3款中 不言而喻 憲法第2條第7款 憲法第2條第3款 傳統慣例 傳統慣例；最高法院
裁決結果〈美國訴尼 克松一案〉 憲法第2條；傳統做法 |
憲法第2條第2款規
定由國會的參議院批 准確議 憲法第1條第8款規 定，行政機構設立的 數目和結構等等要徵 得國會同意 憲法第1條第1款規 定，國會自身就可以 制定法律 憲法第1條第9款規定 國會自身就可以撥款 1974年預演算法案 憲法第1條第1款規定 國會可以自行制定法律 憲法第2條第7款；除了 在國會休會10天或更短 的時間以前，國會可以 重新通過被否決的法案 憲法第1條第5款； 國會決定所有其他程 序方面事宜 國會法案 最高法院在美國訴尼 克松一案的判決 總統的表現 |
1921年，國會規定總統維有預算權力，1939年，由於將預算機構置於總統辦公室之下而擴大了這些權力，使總統能容易地控制預算。在此之前，各行政管理部門要單獨向國會遞交他們各自的預算要求，然後由國會確立優先發展專案。而現在，在預算機構，稱為行政管理和預算局(OMB)的協助下，總統可以決定優先專案。各部門向這個預算局遞交各自的預算要求，然後這個辦公室可以修改這些要求。各部門再也不必直接向國會提交預算要求，但一些與國會委員會聯繫密切的權力很大的機構實際上仍非正式地向國會提交預算要求。只有4位元州長有類似的決定預算的權力。
行政管理和預算局實際上遠不止是一個預算機構。自從1974年以來，局長的職位一直由參議院確認任命。該預算局的管理許可權十分寬泛，具有很大的制定政策的作用。雷根總統任命的第一個局長，戴維•斯托克曼一上任就引起了爭議。他向報界承認，雷根政府提出的“供給型”經濟理論，以支援削減稅收的措施，實際上是一匹“特羅伊木馬”。他和其他總統顧問認識到降低稅收是不會增加收入的，但為了說服國會降低最高稅項的等級，以此來減少那些較富裕的納稅人相當大的納稅負擔而堅稱相反的論調。這個局甚至還試圖重組政府。它監督雷根政府解除調控的步驟，將所有調控手段歸結為一種嚴格的成本－盈利測試方法。甚至連該機構的預算工作都具有實質上的政府意義。優先專案誰先誰後，判斷哪個部門的預算應該增長，哪個部門應該減少，這決不僅僅是算術上的計算問題。
70年代，國會曾做了一些努力來建立“立法預算”，以此使國會通過確立自己的優先專案來制約行政權力，但這些努力都失敗了。相反，國會倒是一再縱容行政權力膨脹，終於導致了尼克森政府的濫用職權。國會允許總統繼續行使其沒收及轉讓資金的做法。沒收是指總統拒絕動用國會的撥款，轉讓是指總統動用基金去搞國會沒有同意的專案，尤其是為軍事目的。這兩種做法的合法性一直沒有定論。尼克森上臺之前，國會就曾授權總統可以在實施政府專案時使用儲備金，但是，這種權力還沒擴展到允許總統在實施一項計劃時拒絕動用資金。尼克森政府卻擴大了這一權力，用它來扼殺法律要求的總統及其總統的人反對的一些項目。
1974年的改革，到1976年全面生效，目的在於至少使國會在制訂制約方案時更加謹慎。現在，總統必須在每年國會開會的15天內，提交預算議案，另外，總統必須提前至少一年，把新的開支專案的所有議案提交國會，以便國會有足夠的時間，在新形成的國會預算辦公室的專職人員的幫助下全面充分地加以考慮。但國會並沒有說到做到，而是一直依靠國會決議，即持續性決議，來維持現行的開支標推，而不是批准一項預算。雷根政府執政期間的4屆國會都在最後期限上遇到了麻煩，直到1988年國會的最後一次開會才有所改變。
很多聯邦地區法院的裁決都宣佈尼克森濫用沒收權力是非法的，所以總統的沒收權力受到極大限制。1975年2月，最高法院支援這些法院的裁決結果。
1974年的預算改革允許總統逐項地封閉開支，假如國會兩院在45天內批准了某一行動的話。總統還可以將特定專案開支拖延至下個財政年度，但要以一院立法否決為前提條件。當最高法院推翻這類否決時，總統拖延開支的權力就不受控制了。幾個利益集團與國會議員一起提出訴訟。1988年初，一家聯邦地區法院判決，總統拖延專案開支的權力是違反憲法的。
這些開支問題隨著格蘭姆－拉德曼－霍林斯法案(Gramm－Rudman－Hollings Act)的通過變得更加複雜，該法案目的在於控制聯邦赤字的增長，並計劃到1991年將赤字降至零。最初的做法是，要求總審計員在發現預算違反格蘭姆－拉德曼法的目標時，削減預算。最高法院推翻了這一做法，認為它違反了權力分立的原則。經修改的立法法案要求自動地削減預算。1988年初，按要求召開了一個極富戲劇性的白宮－國會“首腦會議”，簽署了一份協議書，避免降低預算。協議書中的計算統計數位完全是從對來年經濟發展的不切實際的估計中得出的。赤字問題成為雷根政府遺留給下一任政府最棘手、最重要的問題之一。雷根執政時期的赤字高達上萬億美元，超過了以往200年的赤字總和。由於這個問題十分複雜，難以解決，一直到布希執政結束時仍是最為棘手的問題。
總統的立法作用和否決權
總統在預算事務上的權力是他在立法事務當中所起的作用的一部分。總統在立法方面的第二個主要作用是向國會提出立法建議的權力。在每年提交的國情諮文中，總統要陳述他的執政計劃綱要，他還要定期提出他認為是“必要的和合適的(以憲法的術語)”的立法建議。總統和行政部門已成為多數國會立法的建議者。第二次世界大戰以來，總統的這一權力在立法過程中越來越重要了。如今，全部立法議案中也許2／3是由行政部門首先提出來的。如果小的法案不計算在內，自二戰以來，由行政部門首先提出的議案占到國會通過的主要法案的將近4／5。作為一個完整的行政程式的一部分，目前，希望由白宮來起草立法議案，提交國會。國會的領導人，不管是不是與總統同在一個政黨，往往無法處理國會自身提出的專案；相反地，國會會對白宮的建議做出回答。國會的許多議員，尤其是參議員，可以提交立法議案，還有少數一些人可以在利益集團的幫助下起草主要法案。然而，行政部門的能力，以及它的單一負責人的目的和意志相應地比國會大得多。國會分為選舉產生的領導人及各委員會負責人，外加黨派界限的區分使國會產生很大的分歧。因此，由於總統的立法建議和國會的自動放棄責任，行政部門掌握著相當大的立法權。
國會自動放棄責任通常採取兩種形式。首先，行政部門提出的立法議案在國會各委員會和全體議員辯論會以及特殊利益集團和地方利益集團共同討論後，被肢解得無法辨認。第二種方式，國會往往也無法提出建設性的、前後一致的其他方案，這就在決策過程中留下了一個空白。屬於這種情況的立法議題列成的單子很長，保健、能源、社會福利和環境問題只是其中的幾項。
總統的否決權 如果國會扼殺了白宮的議案，或者國會通過了總統不能接受的其他立法法案，總統可以在10天之內使用否決權。當然，國會也可以用參眾兩院各2／3的贊成票推翻總統的否決，或重新通過那個法案。但它極少成功。以往被否決的法案只有5％被國會重新推翻，雷根－布希執政期間，沒有一次否決被推翻。儘管如此，這一否決權是全面的否決權，與一些州執政官擁有的單項條款否決權不盡相同；因此，總統不能只否決某個議案的某個部分，而是必須全部接受或全部拒絕。如果一個無關的專案被加在“附頁”上，總統要想拒絕接受附頁，就得完全否決整個法案。這樣，一些總統不喜歡的立法議案就被附加在他可能會接受的議案後面一起提交給總統(在一些州，州長就不會遇到這種困境，因為那些州要求每個立法議案只能針對一個問題。在北卡羅萊納州，州長無否決權，因此也就沒有這種進退兩難的困境)。總統還必須說明他否決議案的理由。
總統面臨的選擇是簽署或否決。10天過後，議案沒有總統的簽署將自動成為法律──除非國會休會，那麼，該議案就被撤銷。雷根總統趁著國會只是暫時休會，曾多次使用這種否決權，這種否決權也被稱為擱置否決。1984年，國會議員們對這種方式提起訴訟，並取得了勝利。
另外一個類似的困境是有關行政命令的問題。行政命令是經總統授權，由他本人或某一行政部門頒佈的命令。由於環境的變化。行政部門也無時不在隨之變化，國會又不可能隨之考慮並通過法律，因此行政命令就成了行政部門的准立法活動。行政命令通常涉及某個部門規章的改變，或實施某個立法而必須採取的行動，或者執行某個和約或憲法的某條規定。多數行政命令都未引起爭議，但二戰後的行政命令引起不小的爭論，最近頒佈的幾條行政命令實際上包括主要政策的改變。例如，在甘乃迪總統執政期間，通過採取行政措施，廢除了軍事基地中的種族隔離。尼克森政府也通過改變規章制度，諸如稅收結構、日托的合法性方面，做了一些主要的改革。同樣地，雷根總統取消了石油和天然氣的最高限價、停止對蘇聯的糧食禁運、減少對情報工作的種種限制，並取消了薪金和價格指導。因此，行政命令導致的政策改變的意義不比提交給國會待批准的議案遜色。曾有人對行政命令提出法律上的異議，對行政命令不斷擴大持批評態度的人指出，這一切表明總統又一次侵入了立法領域，增加了20世紀總統和國會之間權力的不平衡。儘管如此，控制行政命令的舉措並不太可能獲得長足的進展。
類似的一個問題是有關控制行政特權的使用。如同行政命令一樣，憲法中也未提及行政特權。這兩個概念都是隨著歷史突發事件和發展需要逐漸形成的。行政特權，本意是指總統不必接受傳喚到國會作證，這是權力分立原則下必要的一種特權。經引申擴大，包括總統的少數私人助理也可以免於作證。這種拒絕作證的權力是總統和議會制政府的首相之間根本的差別。首相在“質詢階段”，可能會受到任何或所有的議會成員毫不留情的質問，他不得拒絕出席，逃避調查。
二戰以後，總統逐漸地將這些特權越來越多地擴展到身邊職位更重要的顧問身上。例如，國家安全事務助理以及內政事務助理等。他們的任命無須經參議院確認，也無須接受國會質詢。1973年，尼克森政府曾試圖堅持，總統行政辦公室的任何成員都不必到國會接受質詢，即使他們離任以後，也享有此特權──不過，後來尼克森政府又做出讓步，允許他們作證。國會內外的批評家們已經認識到，行政特權已經極大地削弱了國會參與制定政策的權力。如果國會無法當面質詢行政部門的政策制定者，國會分析這些政策，並提出改變成替代方案的建議的能力就大大地減弱了。儘管尼克森政府在水門事件聽證會期間曾一度很大程度地放棄了行政特權──部分地是由於聯邦法院的指令──行政特權本身基本上未受到什麼約束。
然而，另外一場有關總統的調整權的爭論也在激烈地進行著。獨立的調整機構有其本身明確的、得到認可的責任範圍，行政部門不應介人其中。然而在過去10年中，內閣部也被委以特定的調整權力，部分原因是國會對那些獨立的機構有疑慮(具有諷刺意味的是，雷根政府的許多保守成員也對此有同樣的戒心，在法庭上多次攻擊這些機構的存在，不過，一直沒有成功)。國會也曾試圖阻止總統授予這些部門以調整權。布希總統成立的白宮競爭力委員會的目的就是監督並革除不需要的規章。
總統在內政事務方面的最後一項應當引起注意的權力，即召集國會特別會議的權力，由於很少使用，也就沒有引起爭議。目前，國會定期會議幾乎占去了全年的時間，其間只有短期休會。1987年，大選之後的一次會議一直延續到聖誕除夕夜，這對於瞭解至少部分懸而未決的事務是必要的。
外交事務
表8－2綜述了憲法授予總統在外交事務方面的權力。其中主要的有，總統作為武裝部隊總司令，意味著擁有發動戰爭的權利以及締結條約的權力。在共和國成立初期，武裝部隊只有一到兩千人，按喬治•華盛頓說的，美國應避免陷人舊世界的糾葛中，因此這些權力似乎不太重要。隨著19世紀美國武裝力量的增長，總統的權力也隨之增長。當美國在全球事務方面起著主要作用，在一段時間內還佔據統治地位時，美國總統實際上成了全世界的領導人。20世紀武器技術的發展受到冷戰的刺激，最終發展到核武器時代，使總統具有巨大的權力，這就不可避免地導致他在內政事務方面的權力也隨之增長。總統在外交政策方面的權力與他在內政事務上的權力齊頭並進。總統是發端，國會做回應。
表 8-2
總統在外交事務方面的作用
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外交權力/作用
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根據
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致約機制 |
|---|---|---|
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簽署條約 |
憲法第2條第2款
憲法第2條第2款 憲法第2條第3款 承議其他國家的權力 不言而喻 憲法第2條第2款 傳統作法 |
2/3參議員投票才通過
同源 參議院批准 同源 無 國會才能宣戰、調配 軍備資金 憲法第1條第8款； 受到有限控制，須將 協議通知國會 |
憲法對總統締結條約以及作為總司令的權力都做了制約性規定。只有國會才能宣戰。國會可以單獨組織和裝備軍隊。憲法對軍備專案的撥款限制在兩年之內，這與其他政府撥款不同。總統要簽署的條約必須先提交給參議院，在條約對美國有法律上的約束力之前，必須由參議院2／3票數通過(這一做法頗令其他國家政府費解，他們認為由美國代表簽署的檔，就是一種承諾，不應因參議院拒絕該條約而失效)。這將是一個十分漫長和充滿爭辯的過程。費盡周折才通過的巴拿馬運河條約就說明瞭這一點；而批准中程核武器條約的被耽擱，就是由於政府與參議院之間一直就行政部門關於條約含意做的證言是否具有約束力爭論不休而造成的。參議院決定不再由於它的批准而給未來行政活動一個蒼白無力的制約。
在憲法誕生以來的兩個世紀中，制約機制逐漸失去了許多效力。國會總共只宣戰5次，而許多次軍事行動都是由行政部門未經宣戰而進行的。許多軍事行動並沒有演變成大的戰爭(例如，1958年艾森豪威爾下令美國部隊在黎巴嫩登陸，以保護那裏的親西方政府；或1984年雷根派遣海軍陸戰隊)。其他“不宣而戰”的戰爭則發展到了超大規模的地步。19世紀的墨西哥戰爭和本世紀的越南戰爭成為部分公眾和部分國會議員無情譴責的物件，從而導致提出削弱總統對外宣戰權力的建議。在一些國會議員，包括許多保守派議員提出一長串要求總統在採取軍事行動之前的特定時期內，先取得國會同意的建議之後，國會於1973年制定了一份這樣的議案。不出所料，總統否決了該議案，但國會最終被激怒了，參眾兩院均以2／3的贊成票，推翻了總統的否決。戰爭權力決議要求總統在向其他國家派兵之後48小時內必須通知國會，並且在60天之後撤出，除非國會已批准此項軍事行動。國會也可以以多數票通過決議，在60天內逼迫軍隊撤離，而且該決議不受總統否決。實施這條法律時，會遇到一些實際困難，總統有時可能會採取短暫，但毀滅性極強的軍事行動，以便在60天結束之前達到目的。然而，儘管有些困難，國會仍認為這一類的行動是有必要的；否則，國會對外宣戰的權力無異於虛設，而發動戰爭的權力就會完全控制在總統手中。但是，戰爭權力決議並未達到預期的目的，國會仍在尋求解決辦法。儘管國會十分謹慎地同意使用軍事力量，例如允許在黎巴嫩維持和平的部隊中使用海軍陸戰隊。80年代，國會曾多次暗示，如果沒有發生戰鬥，國會將不予批准較大規模的軍事行動。儘管如此，1991年，國會還是很快批准了波斯灣的軍事行動，儘管許多國會領袖都對此頗為憂慮。
20世紀，隨著各國政府越來越少地使用條約來維持關係，參議院在制約對外關係方面的權力也不如以往重要了。相反，行政長官開始使用行政協定。行政協定，原意僅僅是指與另外一個•國家首腦或代表簽署的合約；無須參議院同意；協定的內容可以是條約之後的細節問題，或是管理上的問題，一般還不至於到簽署條約的程度。但這些年來，總統越來越多地使用行政協定來處理一系列重大問題，而不提交參議院批准。事實上，20世紀簽署的行政協定至少是條約的10倍。因此，總統實際上擴大了他在外交事務上的控制權。加之，許多這類協定並不通知參議院就締結了，更不要說公眾了。這類協定只是被說成是與其他政府達成的“諒解”罷了。布希政府在海灣戰爭期間，就曾打著這個幌子與沙烏地阿拉伯達成了上億美元的國防協定。儘管行政協定對於下屆政府不具約束力，除非繼任政府同意執行這些協定，但在許多情況下，這些協定在其他國家看來就是美國對許多事務的立場和態度。很多以往各屆政府簽署的協定在繼任政府的同意下仍然有效。70年代，參議院外交關係委員會發現存在著若干這樣的秘密協定，便商議並通過了一項立法，規定所有協定必須提交給國會，至少要通知國會，但並未確立國會有否決權。
行政協定以及國會對行政協定的控制也像對行政命令的控制一樣存在許多問題和難處。行政協定是美國處理與160多個國家之間不十分重要的事務的必要手段。禁止簽署這類協定或要求把這些協定當作正式條約來對待將損害我國的對外關係活動。然而，如果國會仍沒有辦法控制有實質意義的行政協定，那麼，國會的締約權就會逐漸消失，國會為了重新發揮其在外交政策上的作用而在目前進行的努力也同樣會化為泡影。
經參議院確認，總統可以任命駐外大使；不經參議院批准，總統有權接見外國大使，以此來表示對其他國家政府的承認，儼然是國家元首。總統可以決定與哪些國家，在什麼基礎上建立外交關係，國會不能強迫總統承認或拒絕承認任何一個國家政府，不過，國會可以通過不提供建立外交關係所需要的撥款來達到幹預目的。曾經發生過這類事情，由於參議院不同意對某個國家的政策，即使該國正準備接納美國大使，對大使提名的確認也會被參議院擱置。1992年參議院的評論家認為，緬甸在人權方面的記錄太惡劣，因此派往該國大使的任命確認就被擱置起來。這類做法往往很具象徵意義。自從共和國成立以來，公眾一般都認為總統有權負責外交事務。甚至當總統的行為導致其輕視或無視國會的指示時，公眾也很少對總統的行為表示抗議。例如，40年代，國會曾通過一項法律，要求國會採取行動重新對美元進行估價。近年來，總統單方面地對貨幣進行了重新估價，國會對此沒有異議，理由是，如果總統提交國會批准，外國投機商就會預先得知美元貶值的消息，趁機從中獲利。
聯邦各部門內部的國際關係機制相當複雜，有時會與聯邦機構發生衝突。幾乎每個部門都設有一個“小國務院”：局或辦公室，專門負責本部門的國際事務。有些部門還沒有專門的海外辦事處，例如，對外商務處和農業處。曾經是國務院負責的發展援助和文化關係事務，70年代也分離出來，成立了獨立機構。所有這些對外活動的參與者在人數上可以與國務院相匹敵，而所有這些與國家安全委員會相比，則顯得無足輕重了。該委員會由國家安全顧問負責，是由白宮內部發展起來的對外政策機構。白宮官員與總統保持著最密切、最經常的接觸，他們也很少站在某個機構的立場上。其結果有時幾乎導致行政官員內部的公開戰。
儘管如此，國務院仍負責日常對外關係事務。總統在海外派駐的個人代表，即駐外大使，也是國務院的一部分，他或她是駐在國的所有美國政府機構的最高權威(大使館的首領)。國務院負責提供國會需要的資訊，也協助拜訪身居國外的國會議員。國務院的全部人員，包括華盛頓以及在國外的，總共才25000人，
其中1／3是外交官。國務院可能是整個聯邦政府中人員最精練、、 效率最高的部門之一。然而，國務院可能也是實力較薄弱的機構 之一，因為國務院以及其他外交事務機構在國內沒有自己的管轄
範圍，也就沒有相應的國內選民的支持。
國務院承擔著對基本對外政策負責的責任，具有調整對外關 系的責任，亦即闡述或試圖協調政府在世界各地的態度和行為。 政策問題涵蓋很廣：包括貿易、毒品、科學合作、人權以及更為
古老的雙邊關係問題等等。國務院的官員在遇到新問題時會實行 新的政策：例如，它國政府要求美國就某個問題提供幫助，這就 需要一個具體回應。那時，一個複雜但卻明晰的程式就開始了。
因為，利益受到影響的機構的代表會提出同意或修改意見，還要 諮詢國務院以外的有關機構。
最後，經某高級官員審批，也許是國務卿親自審批，這一建議就成了美國政策的一部分。然而，制定一項政策所需步驟遠非如此簡單。每項政策都要精心設計，但也會與其他政策發生抵觸。美國反毒品運動的專案會與其在聯合國爭取得到支援的倡議的努力相抵觸。相反，要想爭取到外國官員對一些政策目標的支援可能也需要與毒品交易中的活躍分子合作，所以高層次上的協調工作是不可或缺的。
國家安全委員會(簡稱NSC)通過正式的內部機構程式，其中包括資深決策者，對提出的重要政策和政策的改變進行評價，尤其是戰略方面的政策。這些有數的決策(如眾所周知的雷根－布希執政期間稱為國家安全決策檔)可在某屆具體政府下臺後的很長一段時間內繼續生效。
因此，美國的外交政策是由任命的政治領袖和專職外交官共 同制定的。當然也有國會的參與和合作。出臺的政策經常受到多 方的批評和指責是不足為怪的。如同美國其他政策機制一樣，外交政策的運行機構體現了美國政治體制中固有的權力分散的思想。
對總統權力的限制
對任何總統來說，第一個對他權力的限制是本人的性格及才能。每個人都有自身的長處和短處，這就決定了他日後行動的結果。總統可以選擇白宮和總統辦事機構的官員共同合作，彌補他個人的不足。那些自己不擅長管理手下人員的總統則可以選擇一位助手，由他/她負責或監督選擇行政部門的任職官員，以克服自身的不足。每個人所扮演的那個角色差別是很大的。例如，1992年，白宮官員的總負責人從約翰•蘇奴奴(John
Sununu)換成塞繆爾•斯金納(Samuel Skinner)，又換成詹姆斯•貝克(James Baker)，就說明瞭這一點。精心挑選工作人員能夠減少因總統自身能力而產生的局限性，但絕不會徹底消除這個局限。最終的決定仍要由一個人做出，那就是總統本人，所以總統的智慧、判斷力和個性是至關重要的。
總統還要受許多其他方面的限制，有些是傳統的，有的是憲法制定的，有的則是由環境決定的。儘管總統可以重新解釋憲法，擴大自己的權力，但維持立憲民主仍喪久存在要求總統遵守憲法，服從憲法和法院的判決。當杜魯門在朝鮮戰爭中解釋他作為總司令的權力，認為他有權查封罷工的鋼廠時，他的反對者很快便促使最高法院做出相反的裁決，他因此而不得不罷手。此外，即使沒有憲法或法律的限制，總統的行動也要受制於其他勢力強大的人物對其行動的接受程度。國會的領袖、總統的顧問和行政部門的負責人、行政機構本身、別國的領導人、壓力集團的利益以及(有些情況下)一般公眾都可以阻撓總統的行動計劃。總統的權力是相當大的，但總統的權力是受限制的；無論這些權力分配得多麼慎重、多麼仔細，也不能囊括總統的全部目標。歷史就限制了總統，例如，在外交上，國家的千貫立場是不容易改變的，如果總統試圖改變這些外交政策，他所付出的代價就是他在其他方面的政策也會受到影響和阻礙；國內專案擁有勢力強大的支持者，他們也會阻止政策發生變化；最後，20世紀中葉大量的問題變得緊迫起來，使總統處理今天的日常事務如同白宮過去的緊急狀態一樣。這在時間和資訊方面限制了總統的權力。總統要遵守最後期限、要研究大量的資訊、並要得到足夠的資訊。大量的內政和外交問題有待於總統做出決策，有些問題是本世紀新出現的，無以借鑒而使總統決策猶豫，負擔沈重，如核武器、全球變暖以及如何管理跨國公司等，而且，由於許多沒有預料到的或無法預知的事件、沒有控制住或根本無法控制的力量，如總統在東京的窘境、德黑蘭的軍火交易和達拉斯的一顆子彈，使一切都可能最終化為烏有。
對限制行政權力的問題的提起是以水門事件為起因的。它毀掉了第2屆尼克森政府。水門事件真正的根源並不是華盛頓波托馬克河沿岸水門大廈內全國民主黨辦公室的盜竊案。它起源於大蕭條以後那些年代的行政權利的擴張，並以憲法所維繫的微妙的權力平衡被打破為結果。早在1969年1月尼克森首次當選總統時，權力體系就已經失去平衡了。總統們越發地認為他們在政治體制中佔據統治地位是理所應當的。與此同時，戰爭和經濟混亂等問題已愈加明顯、愈加激烈。總統的強大權力使得他看上去可以輕而易舉地消除對立面──這一企圖險些成功──認為總統近乎完美無缺，也使得人們不能容忍他的對立面存在。
水門事件看來在整個美國政治歷史上都是前所未有的。隨著總統參與掩蓋真相的證據越來越多，局勢也隨之緊張起來。審判、聽證和委員會調查前後就歷時近兩年之久。最後決定，如證據屬實，由眾議院司法委員會負責對總統提出彈劾意見，該委員會就此問題的辯論也通過電視媒介公之於眾。該委員會提出了兩
條彈劾意見。1974年8月，眾議院投票表決尚未揭曉時，總統 先期提交了辭呈。
在此之前，尼克森在斯皮羅•阿格紐(SpiroAgnew)辭職 時，曾任命眾議員傑拉德•福特為副總統。這是首次實施第25條 修正案。以往沒有任何規定，說明如何在兩次選舉之間填補副總
統的空缺。當尼克森辭職時，福特繼任總統，全國上下松了一口 氣。新任總統豁免了尼克森，使他免受司法程式的追究，很快便 引起公眾的憤怒和困惑。
水門事件標誌著美國立憲政體已瀕臨滅亡，這也幾乎是過去 幾十年來大蕭條、戰爭和國內局勢動蕩不安使總統權力日益膨脹 的必然結果。以彈劾行動拉開序幕的恢復立憲政體的過程因尼克
松辭職而中斷了。水門事件的一些基本問題在國會和整個國家得 以披露，但其他問題一直沒有正式提出來。
具有諷刺意味的是，尼克森執政期間的一樁訴訟案直到 1982年才由最高法院做出裁決，而此案似乎又一次擴大了總統 的權力。一位披露C5－A運輸機購買成本超標的前空軍預算分
析員遭到解雇；他對尼克森總統和其他幾位高級助理提起民事訴 訟，請求賠償。最高法院最終以5票對4票宣佈總統在此類案件 中享有絕對豁免權(但在刑事或司法案件中則沒有這種豁免權)。
同時還有一項判決(8票對l票)，拒絕高級顧問享有這種絕對 豁免權，但對這些官員在其任期內有資格享有的豁免權則放得比 較寬。站在多數派一邊的法官們認為，有了彈劾機制，再加上國
會和新聞界的監督，足以保證總統不會淩駕於法律之上；但這遭 到了批評家的反對。
此案又一次暴露出集中於行政權力的問題：有必要對“帝王 式總統”的權力膨脹可能出現的濫用職權現象進行制約。行政權力的擴大使總統和他的下屬官員責任範圍大得驚人，可以任意調 遣整個行政機構為他們服務。另外，調查和懲戒這些濫用職權的官員的機制掌握在同樣有可能也會濫用職權的機構手中。對於如何抵禦政府內部出現違法現象也已提出了改革建議。不幸的是，至今尚未出現任何重組機構的活動來有效地保護政府以防那些賣力支援總統權力膨脹的人來破壞自由和抵毀政府的榮譽。
總統配偶的作用
近年美國政府的歷史說明瞭一個奇妙而又費解的問題，即總統夫人的作用和影響，她又被非正式地稱為“第一夫人”(真不知道白宮第一位男性配偶應該稱作什麼?)。早年的第一夫人們(如艾莉諾•羅斯福，曾不知疲倦地為工人和窮人工作)以在政治上活躍而聞名。但是，羅薩琳•卡特的參與政治，以及緊隨其後的“幕後參與操縱者”南茜•雷根──她被稱為好萊塢的占星專家，與巴巴拉•布希所扮演的更為傳統、全力支援丈夫的模式形成了鮮明對照。這些都表明當代的總統夫人們在尋找適合自己的位置時有很多選擇。對於如即將走馬上任的第一夫人希拉裏•克林頓那樣在政治上積極活躍的人來說，她們將捲入重大政治問題之中，在這些問題上或其他問題上發揮第一夫人的作用。她們不僅必須面對新聞界的關注，更要對付阻礙總統任命親屬擔任公職的立法機構。
希拉蕊•克林頓是個成功的從業律師，有人說她的成功是由於她丈夫出任阿肯色州州長實行的“偏袒”政策，這揭示了正在發展之中的一個較廣泛的問題──雙重職業。對於重要人物的配偶的工作和職業能或應該有什麼樣的限制?二三十年前，危如累卵的職業可能是房地產或服務業，而如今，一些引人注目的公職官員──無論男女，無論是行政、立法或司法官員──他們的配偶均在政府任職，或者是院外遊說者、諮詢顧問或是律師。這種狀況基本上是婦女爭取權利的必然結果。但是現在，則出現了嚴重的利益衝突及“濫施影響”的問題。因此，在許多情況下，某官員的配偶很可能必須改變他她的職業，以避免出現明顯的利益衝突。例如，卡拉•希爾斯(Carla Hi11s)接到任命後(她被任命擔任布希政府的美國貿易代表)，她的丈夫，證券和交易委員會前任主席就不再代理外國公司的業務，轉到政府公職人員紀律辦公室(office of Government Ethics)開創新的業務。通常，在這種情況下，要考慮如何協調相互衝突的一些因素，其中包括婦女的權利、個人職業生涯和公共利益等。
皇族式的總統制本身以及支援總統制的國家安全至上的觀點仍是美國政治的關鍵問題。20世紀的行政主管們以及他們的一些繼任者都在野心勃勃地將總統這個職位變成一個勢力強大的中心機構。一方面，他們是出於對權力的嗜好；另一方面也希望看到自己對社會的美好憧憬能變成現實。總統權力擴張的很大一部分是毫不費力地從國會那裏取得的。國會多年來已將許多權力授予了總統，但本世紀內卻沒有一位總統像在上個世紀國會處於最鼎盛的時期那樣將權力授予國會。
其實，即使立法機構爭回了原來屬於國會的許多權力，目前政治體制中總統所起的核心作用也不會有太大改變。在戰爭方面，總統的核心地位不大可能被取代，總統全面掌管外交事務的權力則是憲法授予的。儘管國會希望分擔更多的責任來限制美國的行動，但頂多制定少得可憐的政策。在內政事務方面，國會最初是起非常重要的作用的， 目前恢復國會的權力的需要愈發迫切。但是，在許多地區，行政長官占主導地位的轉變業已完成，行政長官在美國社會起領導作用已被廣大公眾──以及知識份子──所接受和擁戴。但近年來，其中一些人似乎已改變了想法。要重新找回丟失的或放棄的權力當然要比起初放棄權力困難得多。憲法在規定權力的同時，也對權力的制約做出了規定，國會必須尋找一些途徑重申這種制約。有些權力純屬行政長官“自行創制”的，例如行政特權，這類權力更難控制，新的制約機制必須設計出來。受到影響的外界群體可以成為監控的一個部分，在法庭上對行政長官提出異議。公眾可以直接向總統和國會傳達公眾對行政長官行為的反映。反過來，新聞界在讓公眾瞭解行政長官的行動和這些行動的意義方面負有責任。最後，總統仍有首先採取行動的權力，以取得主動態勢。儘管我們不相信某個人可以單槍匹馬地解決我們的問題，但政治制度仍將依靠總統領導全國上下共同解決這些問題。
| 焦點透視：選舉團，或佩羅先生說他不參加競選的原因 |
選舉團是任何民主政體中最不同尋常的機構之一。絕大多數人都不太注意選舉團，只是在每次選舉日後的第二天，會模模糊糊地感到他們還未選出總統和副總統。按候選人和
/或政黨分類的“選舉人”名單是由各州的廣大公眾推舉出來的，他們會在一個多月後聚在一起選舉下一屆總統。如果一切順利，其中一位候選人至少應得270票，整個選舉過程就此結束，選舉結果轉到參議院議長手中(當然，也就是在職的副總統)。然後舉行一個正式儀式宣佈選舉結果。這個活動會成為當天報界的頭版小新聞，除了一些“新聞老手”以外沒有人會大注意的。國會出席該儀式的議員恐怕還不到半數；
兩百多年來，選舉團的選舉規則已在很大程度上加強了普選獲勝差額的重要性，因此，贏得微弱多數就成了當選總統的必要條件。這是由選舉團的選舉規則決定的。候選人要一個州一個州地贏得公民普選票，贏得一州多數票的候選人則獲得該州所有選舉團成員的選票。因此，在10個或12個最大州的每個州僅獲得50％外加一張選票的候選人就能獲得足夠多的選舉團的選票，
當選為總統。如果他現在每個州都取得50％外加一張的公民普選票的話，那麼這次大選就被稱為大獲全勝──然而，公民普選票的差額也許僅僅只有五千萬分之一!如果3名候選人角逐，那麼選舉團的選舉將更加激烈。比如在19邱年，尼克森只獲得公民普選投票的43％，但他卻贏得選舉團56％的選票，因而當選。
在絕大多數選舉中，選舉團的選舉制度是合情合理的，進行得頗為順利。這種制度正如它的設計者所希望的那樣，並不是在選舉人直接瞭解候選人的政治見解的基礎上運行的。選舉人是按集團選出來的，他們應當為“效忠”的候選人投票。2個世紀以來，只有8位選舉人在事實上沒有支援他們所在政黨的提名候選人。儘管如此，這種制度還是能使分裂的選舉團不那麼針鋒相對，這樣新當選總統──也許將來某一天會是位女士──便能在就職後執政得力(參閱圖8．1，該圖顯示出選舉團投票的結果非常重要)。
奇怪的是，這種“勝者得全票”的制度，憲法中並未做明確的規定，憲法只是規定了如果選舉團選舉的候選人中沒有取得多數選票時，如何進行選舉。目前正在實施一項重大改革(公平選舉計劃)，力圖，在每個州確立一種按國會選區劃分選舉人的投票，而不是按整個州劃分的選舉團選舉制度(緬因州成為第一個採用這種做法的州，
內布拉斯加州緊隨其後。1992年中期，另外幾個州也在考慮進行此項改革)。贊成這次改革的人認為，這樣一來，總統候選人不得不更加努力地做爭取選民的工作，而不是在民意測驗顯示某州選民將倒向他的對手時，忽視整個州的選票。
還有一個更嚴重問題， 目前尚未有任何改革措施。那就是，如果選舉團沒有選出獲勝者，應該怎麼辦?在這種情況下，根據憲法第2條第l款──經第12條修正案修正──總統選舉應立即(一旦選舉團宣佈就實行，憲法中並未規定具體日期)交付眾議院處理。在此，每個州的代表團(向選舉團投票時得票最多的3位候選人之一)投上一票，勝者必須是獲得各州代表團投票多數者，而且2/3的州代表團必須出席投票。與此同時，參議院從得票最多的兩位候選人中選出一位副總統。參議員以個人身份參加投票，不僅眾議員是以州為單位的代表團投票。當選副總統的候選人必須獲得至少2/3法定人數出席的多數票。如果3月4日之前眾議院還未選出一位總統，那麼副總統就代理總統。
到1992年，175年之間從未使用過這一制度。但選舉團可能出現的僵局卻引起人們對這一制度的倍加關注。儘管以往(1968年)曾出現過三方競爭的局面，1992年大選卻成為20世紀以來，競選“第三方”爭得足夠選票，使另外兩位元候選人無法得到所需要的多數票的第一次大選。因此，1992年似乎該考慮使用一下憲法所規定的那個制度，這一觀點在政治體制中引起了相當大的“騷動”。從一方面看，讓國會選舉總統實屬“最後一招”，在近兩個世紀以來的當今社會中使用一次也不至於導致修改憲法。其他一些人則認為， 已經到了最後在總統選舉上實行民主的、普選多數票當選問題上對憲法進行修正的時候了。羅斯•佩羅主動提出退出競選，緩衝了這個尖銳問題的緊迫性，但在美國政治制度上這將仍是個已列入議事日程，但尚未完成的事業。
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