民主立法體制的類型
立法者：人民代表還是自由發言人？
美國立法機構的職能
制定法律
監督行政管理
其他職能
國會的權力
國會的結構和組織
國會的組織
委員會體制
國會議事程式：議案通過的曲折道路
國會的未來
焦點透視：國會、赤字和憲法
建議讀物
立法機構的專制是為公眾所害怕的真正威脅。
──托馬斯•傑弗遜
在每個社會裏都必須通過一定途徑，將一些基本規則確定下來，用於調節每個社會成員之間以及每個成員與團體之間的關係。在現代政治體制下，它就是立法程式，通過指定某團體作為全體公眾的規則制訂者，最終正式通過法律。這一程式不僅可以制定維護一個有凝聚力的社會所需要的規則，而且還引入如何通過集體力量制定決策的一些措施。在民主國家裏，立法程式為廣大公眾提供了管理國家的發言權，只要他們願意使用這個權力。
儘管幾乎所有當代政治體制都實行了某種形式的集體決策模式，而且一些“原始”社會幾乎完全由公眾參與國家管理，縱觀人類歷史，仍有許多領導人通常是享有管理政府的全部權力，極少受到某種機構的制約。西方世界立法機構的發展多半可以說是有目的地反對一人專制統治的結果。在一些社會裏，一個團體或某種形式的議會有著傳統的代言人的職能，而且也發揮著為適應變化環境制定新規則的職能。但這些規則似乎對立法發展並未起到太大作用，倒是那些貴族們總能限制住國王濫用權力，實現貴族階級自身的利益。正如我們所知，立法程式的演變是十分緩慢的，目的是調控政治生活，從理論上講，是代表廣大公眾的集體利益的。
在西方民主國家裏，立法採取兩種主要形式。絕大多數國家都採用議會制：由立法機構推選行政長官，並不實行權力分立。如果行政長官與議會之間產生嚴重分歧，就由公眾在下一屆新選舉中做出決定，究竟是由原來在位者繼續執政，還是讓位給另一派政黨。在這種政體下，各黨派內部有相當強的紀律約束和責任──也就是說，政黨可以在很大程度上控制議會中本黨議員的選票。這種制度既能使公眾參與政府的主要決策，又能使公眾相信，政府將按照選舉時獲勝黨所宣揚的施政綱領向前發展。
議會制政府是幾個世紀以來在英國產生發展起來的民主原則的必然產物。作為慣例，議會制政府分為兩個部分：國家元首和政府首腦。但也有一些例外(例如一些非洲國家的政府形式)，國家和政府首腦往往是合二為一的。在英國、丹麥、挪威、荷蘭以及其他一些國家，君主就是國家元首；在非君主議會制國家裏，國家元首通常就是總統。國家元首主要發揮禮儀性的職能．例如，授予榮譽、接待大使和拜訪高層人物以及行使其他象徵性的權力。有些國家元首在危機之時的確握有實權，許多元首可以正式任命首相或充當武裝軍隊的總司令。然而，議會制政府的真正權力掌握在政府首腦手中，通常稱為首相。首相，連同議會從所在階層中選出的部長或部門領導者一起真正行使執政機構的權力。
另外一種民主議會制的類型就是總統制政府，主要是在美國和一些拉丁美洲國家，如墨西哥。區別這兩種形式的政府的最主要原則是權力分立。立法機構在特定期間舉行選舉，與總統選舉分開。與議會制不同，重大選舉不能是無規律地舉行的。因為它們同在一個議會制下，所以，必須在一個有規律的週期內按指定時間進行。立法機構和執政機構互相獨立，這意味著他們彼此可能會在相當長的一段時間內保持較大的意見分歧。一旦出現分歧，該體制無法立即舉行新的選舉來徵詢公眾的意見，只有等到此屆任職到期。許多政治學家正是由於這個原因而不喜歡權力分立。他們認為，這樣會使政府工作陷入僵局。相比之下，議會制會有些效率。但另外一些政治學家則傾向於總統組閣，因為它使政府機構穩定。總統制不會出現議會制有時會出現的那種草率、頻繁的政府更迭。例如，自從二戰以來，義大利政府領導人的職位易主次數超過了50次。
因為立法機構是訂立規則去約束整個社會的團體，因此在所有自由民主的社會裏，立法機構都扮演著一個舉足輕重的角色。儘管，政治理論家們常常將立法機構的職能和作用歸結為是廣大公眾的代表，但是，對立法機構應具有的職能卻沒有達成固定的共識。一些持極端觀點的人認為，民主選舉產生的立法機構成員應反映把他們選進立法機構的人的願望，他們應該作為立法機構中公眾的代表發揮職能。另一種極端觀點是保守派理論家愛得蒙德•伯克(Edmund
Burke)，1774年，在他當選英國下院議會議員之後提出來的。他表示，選民選他成眾議員，是要他代表國家的至高無上利益，因此他將不考慮公眾的願望，而實踐他自己最佳的判斷。
從某種角度上來看，這個問題也是選區全體選民的一個問題。立法官員究竟代表他們各自的地區呢?還是整個國家呢?美國的官員，甚至包括總統、副總統都不是由單一的全國範圍的選區選舉產生的。當公眾的願望似乎與公眾的“最佳利益”發生分歧時，他們究竟代表什麼?當立法者根據自己的判斷決定了什麼是最佳的，而他們知道這一判斷是違背公眾的願望時，這一判斷是否正當?如果，他們不這麼做，他們是否誠實?答案不可避免地要由民主的定義來決定，而且還要受所研究的政府類型的影響。例如，有人會認為，“立法者應是人民代表”這一說法在議會制政府中似乎不如在總統制政府中聽來妥當。因為在議會制下，至少從理論上講，公眾有更多的機會監督他們的議員。如果常常發生分歧，他們會將該議員選出議會。在總統制下，公眾除了在定期舉行的選舉中，幾乎很少有機會能有效地表達他們的不滿，那些贊成“代表制”的人的論點似乎更有力。在美國，很少公開討論這些問題，許多研究表明，關於立法者自身職能這個問題，立法機構本身還存在著相當大的分歧。
民主立法者應當是純粹的“公眾代表”這一說法，在龐大的現代國家裏似乎顯得那麼不切實際，無人重視。許多作者告訴我們，公眾對他們的某個議員的行動知之甚少，就連那些對他們的議員的以往投票紀錄比較熟悉的人也不可能得知，這一紀錄能否真實反映該議員的立場觀點。議員有時會削弱他或她本來投票贊成的某個議案，還可能在議案投票之前，成功地扼殺它或者還可能反對一項從原則上講，他或她應當支持的議案，希望通過一項更有力的議案。這種可能性不可勝數。“公眾的願望”也許就更難得以體現。民意測驗可以提供相當多的資訊，但也絕非完善。議員收到的選民來信可以強有力地反映出公眾的思考方式，但並不會充分地反映他們的思想。在一切可能的情況下，對於比較複雜的問題，公眾缺乏足夠的資料和資訊表達有實際意義的意見。即使表達了強烈的意見，這種意見是否會保持下去?是否會改變?儘管從廣義上說，“公眾輿論”可能是存在的，但是，如果議員們試圖嘗試的話，他們是否會完全聽取公眾輿論，這還是值得懷疑的。
另一方面，如果議員們能夠認定存在著公眾輿論，那麼，他們能夠徹底不予理睬嗎?如果他們不能的話，民主存在嗎?許多人認為，議員們應憑良心投票，而且如果一旦他們認為公眾輿論是錯的，他們應該去做說服教育工作。然而，很少有議員明目張膽地敢於無視公眾輿論，因為他們面臨著下一屆選舉。
如同許多政治問題一樣，這個問題永遠不會有完整的答案。美國政治體制的特點就是不斷調整，求得妥協，而且常常是在探索一種行之有效的體制。絕大多數當代議員在許多幌子下參與國會管理：他們的確試圖代表他們各自選區的利益，他們的確在憑良心處理事務，而且他們也的確得考慮某些特殊利益。有時他們這麼做，有時又會那麼做。事實上，許多議員通常是在充當人民的代表，而那僅僅是因為他們自己的信仰恰好反映了本選區選民的信仰。顯然，選民在某種程度上可以影響他們的議員；顯然，立法者有他們的獨立性；顯然，這種制度尚不完善。一些問題也許用一種辦法會解決得更好；而另一些問題則用另一種方法去處理。這一制度儘管不十分行之有效，但它確實在起作用。
憲法的制訂者顯然是想讓國會成為美國政治體制的中心，並成為政府的最高機構。在20世紀，國會已輸給或讓給總統相當多的權力和影響。這種趨勢並不僅僅出現在美國或國家政府中。在其他一些民主國家也是同樣的，而且在州政府中也呈現類似趨勢，只不過程度要相對低一些。因為美國各州憲法傾向於嚴格限制州長權力，而且州長無權處理外交事務。
不管怎樣，一般都希望美國政府的主要動力應來自行政機構，立法機構不可能是政策的重要提議者。儘管一些州政府，甚至一些地方政府可能有例外(前面已提及，地方政府的模武與美國傳統的兩院制立法機構和權力分立常常是不同的)，但聯邦政府仍一再表示，儘管在水門事件之後進行了改革，或今後出現其他醜聞之後還將進行什麼樣的改革，行政機關將繼續在政府中占主導地位。
這並不是說，國會將要成為或已經成為形同虛設的機關。就像其他民主國家中的立法機構一樣，國會考慮行政機構提出的政策，而且它可以拒絕或修改某些政策，也可以採納這些政策。國會完全可以提出自己的政策議案。事實上，為能給國會注入更多的活力，使國會能和行政機構更好地合作，已經做出了很多努力，這其中包括在形成決策過程中提高國會動議權的做法。
例如，1974年，國會通過一項改革計劃，意在使立法機構在預算政策上發揮更有效的作用。國會成立了新的國會預算局(簡稱CBO)，由國會任命一位官員擔任局長，並充實一批專業人士，國會還在眾參兩院分別成立了一個新的預算委員會(一些州議會也設立強有力的預算機構)。該計劃於1976年正式全面實施。該計劃確定了預算決策的時間表，並要求所有影響預算的事務──包括稅收、開支、撥款、赤字和盈餘──都必須經由新成立的預算委員會處理。這一過程需要進行“調解”，在國會有關預算的最後討論階段也會出現這種“調解”，目的就是把這些授權委員會提出的議案納入總體計劃中，使計劃開支不至於超過預算限度。
在很多方面，這些改革整個失敗了。國會自從1977年以來，沒能完成這個“調解”程式，到財政年度結束時，還沒有明確適當的措施。直到1988年，國會為此不得不採納“持續性決議”，照舊維持上一年度的開支水平，同時制定出新的預算優先專案。1988年以後，這些“持續性決議”重新出現了。
然而，國會預算局(CBO)卻提供了特別的業務。對於國會，該預算局的職能就相當於行政機構中的行政管理和預算局(OMB)的職能，而且它成了策劃和採納一項預算過程中至關重要的專家鑒定的依據。預算局前面兩位領導人，一位是民主黨人，一位是共和黨人，他們為該機構創下了令人信賴的聲譽，並已成為傳統。國會預算局的報告往往比白宮領導下的高度政治化的行政管理和預算局(OMB)的報告更受到重視。
尼克森總統拒絕把錢花在各種專案上，從而引起紛爭，導致了許多改革專案的擱淺。這就是他頻繁使用的“收縮政策”的結果。為了確保國會能控制預算，1974年通過的法令要求總統將其意欲延期支付已批准撥付的資金或拒付資金的意圖通知國會。只要眾參任何一院做出決議就不得實行延期撥付，而對某項提議的改動必須在5天之內經參眾兩院同意才能實施。這就是所說的立法否決權。國會已在過去50年中幾百次地使用過立法否決權，但是，許多憲法學者對此仍多次提出質疑。
1983年，最高法院考慮了與立法否決權有關的另一個問題。許多觀察家認為，移民歸化局訴查哈(Immigration and Naturalization
Service v．Chadha)一案的判決會完全廢除這一做法，並對十幾項法令的合法性提出質疑。但結局沒有混亂到所擔心的那一步，而且國會從那時起已使用了多種方法避免出現哪怕是部分的禁令。例如，國會通過了諸項法令，包括要求各機構在採取某項行動之前，必須有另一項法令──一項國會聯合決議──同意還是反對這項行動。由於聯合決議要求參眾兩院共同做出，因此，只要其中一院不通過，實際上仍會使國會的立法否決權成立。
儘管立法否決權一直存在，顯然，1974年的改革並沒有改變總統占統治地位的模式。在國會與行政機構的關係中，國會極少推進到絕對優勢的地位。1981年，羅納德•雷根任職的第一年。他極為成功地通過了他的大規模削減稅收提案以及他的施政綱領中其他部分的多數提案。雷根政府說服國會在預算初期──而不是最後階段──就使用“調解”削減現有的其他專案以滿足總統優先專案的要求。因此，國會實際上把權力──財政大權──讓給了總統。國會在通過了格蘭姆－拉德曼－霍林斯法案(Gramm－Rudman－Hollings)時，把更多的權力讓了出來，後來這項法案正式命名為“平衡預算和緊急赤字控制法”(1985)。
第二年，最高法院在布林舍訴西奈爾(Bowsher v．Synar)一案判決中指出格蘭姆－拉德曼法案中關鍵的一項規定是違反憲法的。該項規定授權全國會計總局(General
Accounting office)(簡稱GAO)的總審計員在支付權力範圍以外的一定限度內，可以削減預算。布林舍訴西奈爾一案判決認為，全國會計總局作為國會的一個機構不能這麼做，因為這類決定只能由行政部門做出。因此，1987年，為授權給行政部門，國會又一次修訂該法案，將權力移交給行政管理和預算局(OMB)，作為總統行政機構的一部分。1990年，對該法案進行附加修正，授權行政管理和預算局(OMB)審查每項撥款，而不只是針對總的預算赤字採取行動。儘管本意是好的，但整個格蘭姆－拉德曼－霍林斯法案並未減少預算赤字。事實上，赤字繼續以令人震驚的速度增長著。從根本上講，該法案最富戲劇性的作用是詮釋了國會傾向于以何種方式將本來屬於國會的權力讓給行政機構。
同時，在雷根執政期間，預算赤字大量增加，這是由於軍備開支的驟增以及在雷根要求下，國會採納了一系列過激的減稅措施造成的。赤字所表現的經濟危機使國會通過格蘭姆－拉德曼法案把水門事件之後從總統那裏收回的扣押撥款的大部分權力，又歸還給總統。格蘭姆－拉德曼法案確立了減少赤字的目標，計劃到199l財政年度將赤字降至零。但顯然，在這方面，該法案是失敗的。雷根和布希總統甚至尋求向國會施加壓力，要求國會通過一項憲法修正案，給予總統單項條款否決權，即可否決議案中部分條款而不否決全部議案的權力。這實際上給了行政機構以更大的權力。雷根並未贏得單項條款否決權，但他還是達到了增加總統財政控制權力的目的，犧牲了憲法規定的財政管理者──國會的利益。僅在可數的幾個問題上，國會得以有效地抵制總統的壓力。最值得注意的是在最高法院的幾項任命上。
國會遷就總統權力膨脹的趨勢，可以解釋為國會膽小、敬畏總統職位的權力，或僅僅是國會無能、內部組織結構鬆散、缺乏意志或領導人才，抑或是以上幾個原因的總和。許多原因都能使總統成為提出政策的主要動議人。行政機構比國會有更大的凝聚力，也不像國會那樣臃腫，總統往往可以向全國選民提出一些要求，而國會，儘管作為全國立法機構卻不能這麼做。可以肯定，國會也替人民說話，但由於國會的根本屬性，它的發言摻雜著許多的聲音，因此國會不可能比總統更受公眾擁戴，總統畢竟是公眾選舉出來的領袖。除此之外，在當今國家事務中外交的重要性，使國會在動蕩時期處於最不利的地位，而總統則處於最有利的地位。不過，1992年許多選民對布希總統過於熱心外交事務所表現出來的不和諧關係，說明外交事務的重要性是有限度的。
作為具有代表性機構的美國立法機構有許多職能，但最主要的職能還是通過法律。幾乎任何一個題目都可能成為立法行為的基點。另外需要、願望以及甚至鑒賞力也在不斷變化，因此立法機構也在不斷改變，重新構成，避免出現停滯和不公正的現象。由於立法機構必須通過對所有人都具有約束力的法律，因此，無論多麼精心地設計這些法律，多麼全面地實施這些法律，都會不可避免地存在一些不公正現象。所以，在許多事務中，立法機構的責任是通過確保可實施法律的強制性以達到不公正性的最低限度。這是絕對必要的。確保立法機構規定的行為守則的可靠性也是完全必要的，並僅限於此。
立法概念來自選區選民、黨派、利益集團、立法者本身以及數不盡的其他組織。其中提出議案的最主要的組織就是行政機構，但立法機構也得反映其他人的利益，包括立法機構中許多成員的利益。
國會通過的許多法案曾在以往的國會年會上討論過，但由於這樣或那樣的原因，都未被採納。既使那些在行政部門支持下得以通過的提案也是最近才獲得它們的支持，並曾在國會早期年會上首先討論過。因此，假如不是不可能的話，要確定多數立法的最初起源是很困難的。然而，無論起源於何處，都得由國會篩選彼此對抗的要求，最終達成妥協意見，成為這個國家的法律。無論對首倡的政策的影響程度如何，都會留下國會不可磨滅的印記。
除了通過法案制定法律外，還包括許多其他的職能。根據憲法，國會參與條約的簽訂，這些條約是特定的一種法律，約束兩個或兩個以上的國家採取某種行動，並依此條約管理這些國家之間的關係。這種職能只限於參議院，而且必須由參議院2／3議員贊成才能通過。這方面的動議權正式地保留給了總統，由總統談判，然後向參議院呈交條約。法律制定的另外一種形式是修改基本法──憲法。國會有權在兩院均獲2／3贊成票的情況下提出憲法修正案。
從重要性上講，國會制定法律之後緊接著就是稱為立法監督的功能，含著諷刺的意味。為了確保行政機構按國會的意圖執行法律，國會建立了許多委員會監督成千上百個政府專案的運行情況。國會在對付總統和總統的行政機關時，只要國會選擇，它就有許多可任意使用的武器。既使遭到總統的否決，國會也可以通過新的立法。更通常的做法是，國會將試圖行使“財政權力”來影響行政程式。
一個有力的工具就是總審計長為首的全國會計總局(簡稱GAO)。全國會計總局向國會，而不是向總統提出報告，擁有全權調查任何一筆資金的使用情況或調查任何一個專案的管理狀況的權力。政府內外的許多特殊利益集團有時成功地壓制或削弱會計總局的報告價值，但是，該機構的潛力僅受國會使用它的意願的限制。
國會必須撥給政府需要開支的全部款項。如果國會對某個具體計劃不滿意，可以減少或取消對這個專案的撥款。因此，對任何一個政府機構的行政官員來說，極少有比搞好同眾議院和參議院的撥款委員會的關係更為重要的事了。正是由於一些國會議員擔任如此重要的委員會職務，他們往往可以控制行政官員和他們的機構。甚至連撥款委員會的工作人員都可以向幾乎毫無防備的官員發號施令，如果這些官員抗議，那麼他們的專案就要遭殃了。
不幸的是，國會對行政專案的監督偏向於混亂、缺乏協調、而且常常令人費解。毫無疑問，國會是有潛力成為促進有效管理的力量，但國會卻極少發揮這一潛能。由於議員或工作人員的個人興之所致，使國會無法明察一些最顯而易見的管理不善的政府專案，這類事例不勝枚舉。為了能夠更有效地──也是十分必要地──制約行政管理，國會不僅應該改善目前的結構，更好地利用會計總局，而且還應該招募足夠的合格的工作人員並搜集研究資料，以便與龐大的、技術嫺熟的行政機構人員合作。
斯堪的納維亞各國設立了一個辦公室用以保護公民免受政府機構獨斷專橫和不公正措施的影響。主持這一辦公室工作的官員稱為巡視官。該巡視官有責任聽取公民的抱怨，調查並判斷情況是否屬實。該辦公室不僅幫助公民，而且也保護政府機構和政府官員免受不公正的埋怨。美國一些城市裏的公民意見審核委員會也發揮著類似的職能。它們負責審核公民對員警的不滿。
在某種有限的程度上，國會履行著巡視官的職能，但也只是點到為止罷了。國會的大多數議員聽取公民的抱怨並進行調查。調查官的效率各不相同。這不僅是由議員的能力，也是由議員在國會的地位、不滿意見的種類以及不滿意見是針對哪個政府機構等的因素決定的。許多機構會竭盡全力避免冒犯國會議員；但另一些機構面對國會的批評則無動於衷，除非是批評特別強烈或是關於撥款或是相關的委員會的意見。假如公民的理由正當，但不具普遍性，國會議員只是迫於公眾壓力行事，就只給予象徵性的協助了。
與巡視官的職能直接有關係的是立法者的職責。立法者的職責是更加集中于向本地區選民團體、本地區強有力的派系或本地區的選民個人提供服務。不論議員是否真正發揮了這一職能，對議員來說，讓這些選民和選民團體相信他或她正在良好地發揮這一職能是至關重要的，只有這樣，他或她才能重新當選議員。為了迎合這些人的利益，議員們可能會大動干戈地通過某個法令，也有可能只是輕描淡寫地安排某個選區的選民接受一面曾經“飄揚”在國會山上的國旗(也許只限於幾秒鐘，因為出席儀式的人會不斷地把國會山莊旗杆上的旗子升來降去，以滿足這類要求)。
國會和州議會的另一個極其重要的職能就是進行調查和辯論，向公眾提供資訊。如果立法機構想明智地制定法律，就必須有足夠的資訊。調查權力的濫用能夠導致對公民個人或團體利益的過分傷害，並產生或助長恐懼氣氛。本世紀40年代、50年代已故參議員約瑟夫•麥卡錫(Joseph
MacCarthy)以及以往的眾議院非美活動委員會所進行的調查，就是濫用調查權的例子。調查權通常還是十分謹慎地使用的。最近較為著名的例子當屬眾議員司法委員會對有關可能彈勁尼克森總統的調查，以及1987年對伊朗醜聞所做的調查聽證。在任何事件中，調查和立法辯論以及許多其他國會活動不僅向立法機構的議員提供資訊，也向公眾提供了資訊。以這種方式，民主社會的立法機構通過自由地雙向交流有關政府的資訊來推動民主進程。
在美國的政治制度下，犯法是要受法庭懲罰的，但國會可以參與涉及公共官員的案件的審理。在聯邦一級，眾議院只要多數票通過就可以彈劾一位官員，再由參議院作為彈劾審判法庭審判被彈劾的官員，判決需由2／3多數票通過。一旦判決，該官員則被免職。這是國會免除行政部門官員職位的唯一途徑，而且也只是在極端特殊的情況下才進行。這種審判至今也只是成功地進行了幾次。同樣的程式適用於絕大多數州，不過也很少使用。同樣地，因為美國的政治不是在議會制下運行的，所以立法機構不參與挑選由選舉產生的行政官員。聯邦一級只有一種例外，那就是選舉團沒能以多數票選出總統或副總統候選人時(參閱第八章)。
然而，眾議院十分明確地參與任命行政和司法機構官員的挑選工作。國家行政機構官員的任命只有參議院參與。憲法第2條第2款要求參議院在總統任命政府主要官員之前先提出“建議”和表示贊成與否。作為慣例，如前文提到的，參議院極少拒絕被提名者，但這種拒絕權力是強有力的。參議院曾拒絕批准理查•尼克森提名兩名法官克萊門特•海恩斯沃斯(C1ement
Haynsworth)和哈洛德。卡斯韋爾(G．Harrold Carswell)當選最高法院大法官的任命；也曾拒絕批准羅納德•雷根提名法官羅伯特•伯克(Robert
Bork)的最高法院大法官的任命；並對雷根先生隨之又提名的法官道格拉斯•金斯伯格(Douglas Ginsburg)的資格提出質疑，從而使金斯伯格法官主動放棄這個職位。這些例子就是明證。另外，還有一例，參議院曾針對布希總統提名保守派黑人法官克拉倫斯•托馬斯(C1arence
Thomas)爭論不休(參閱第十章焦點透視)。
由於需要由參議院確認一些職位的任命而產生了一種稱之為“參議院禮遇”的做法。按傳統，總統在提名一些官員之前，必須先諮詢這些官員將要就職的州的該黨參議員，徵得他們的同意。如果總統提名一位官員到一位參議員所在的州任職，而這位參議員不同意此項提名，這位參議員只需宣佈他“個人不喜歡”這位官員，參議院便會向這位參議員施以“參議院禮遇”，尊重此參議員的意見，拒絕批准總統的提名。參議院禮遇只適用於參議員屬於總統所在政黨的情況，而且僅是對該參議員所在州內的某些職位而言。例如聯邦政府所在地區法院的法官以及美國警察局長的提名。有時，單個參議員由於對那些即使將來不會在他們所在州任職的被提名官員懷有不滿，也會導致這些官員的提名失敗或撤回提名。不過，這不能稱作“參議院禮遇”，而且通常情況下，參議員都不指望他們的拒絕能夠成功。在各州，除內閣一級官員通常是單獨選舉產生的外，傳統做法是對能夠制定政策的職位的行政官員的任命要由州參議院批准(通常包括司法機構)。這時往往可以考慮使用“參議院禮遇”。
根據憲法第2條第2款，像總統行政辦公室的一些高級官員，例如國家安全事務顧問等官員，傳統上被看作是總統的助手和助理，而不被當成是“美國政府官員”。不考慮這些高級顧問有時甚至比許多內閣成員權力更大這一事實，他們的任命提名不必得到參議院的批准。然而，由於行政管理和預算局局長是政府中最有實權的職位之一，1974年3月簽署的一項法案要求該局局長及副局長，連同其他總統任命的官員必須由參議院批准。
憲法第1條第8款規定了國會一系列正式權力。這些權力很廣泛，包括確立稅項及徵收稅款的權力、借款、調控商業、為公民歸劃和企業破產做出規定、鑄造貨幣、確定重量和度量標準、建立郵政體系、創立司法體系、宣佈參戰、為陸海軍籌資和提供資助、常備民兵、劃定聯邦區域以及管理版權和專利權。除此之外，第八款還授權國會通過所有“必要和適當”的法律，以便行使憲法此條或其他條款中授予國會的權力。
儘管國會權力廣泛，但也是有限的。憲法專門指定了一些限制範圍。例如憲法第l條修正案就規定國會不能通過任何剝奪言論或新聞出版自由的法律，憲法第l條第9款禁止國會通過公民權力剝奪法案(只允許對公民實行立法機構懲罰而不是司法懲罰的法律)以及追溯既往的法律(用來懲罰法律通過之前所發生的行為的法律)。另外，法院堅持認為國會必須採納明確標準，指導執行法律的那些行政官員。太多地賦予行政機關權力就意味著將立法權力委託出去，因此是不符合憲法的。
開國元勳們為了能在全國立法機構中實現他們希望機構自身互相牽制、互相監督的願望，提出了一種兩院制國會。在某種程度上，這種形式是聯邦體制的特點所要求的。各州的利益在參議院得到平等體現，從而，聯邦結構固若金湯；而眾議院則以人口數量為根據。正如行政、立法、司法三大機構可以互相制約那樣，國會內的兩院也互相制約。因為國會每通過一項法令，都需要參眾兩院共同批准。最初眾議院是民主的，或稱為“人民”的機構，而參議院(最初，參議員由州立法機構選出，而不是由選民選出)則是阻抑假定中的過度民主行為並代表精英利益的。其實，參眾兩院基本上都是保守機構，具有極其保守的傳統和機構。
在權力上，參眾兩院被假定是平等的，眾議院議員也常常堅持認為，從名譽和聲望上講，是與參議院平等的。儘管如此，參議員擁有一般眾議員所沒有的很多有利條件。參議院只有一百名參議員，因此，既使是一名新當選的參議員也有可能在全國獲得一些知名度，並成為華盛頓雞尾酒會上引人注目的嘉賓。相比之下，新當選的眾議員則默默無聞。新當選的眾議員會被埋沒在擁有435名議員的眾議院中，直到他或她在眾議院中出人頭地。另外，參議員有相當大的獨立性，因為參議員任職是6年，而眾議員必須為每兩年一次的連選花相當多的時間。無論許多眾議員如何掩飾，他們往往會從眾議院退職，在他們認為勝券在握的時候競選參議員。可是，若有哪位當今的參議員為了競選眾議員而從參議院退職，則是令人難以想像的。
今天，許多政治學家和政治改革家似乎更喜歡一院制立法機構。主張兩院制立法機構的論點，除贊成聯邦主義外，主要圍繞在兩院制可互相制約，彼此平衡的可操作性上。然而，兩院制也許能或不能實現這一目的，但可以確信，一院制是可以有制約機制的。加之，因為議案可以向兩院提出(在全國一級，有一個例外，那就是有關財政預算的法案，憲法要求由眾議院提出；有關撥款的法案也按傳統由眾議院提出)，所以有人認為，兩院制的格局使立法機構能夠處理比一院制更多的事務。其中一院可以進行必要的調查，為通過某些法案做必不可缺的繁重的準備工作；同時，另外一院則完成類似的其他一些法案的準備工作，這樣可節省彼此相當多的精力。但事實上，卻極少如此。眾議院和參議院彼此不願互相信任，不尊重對方的意見，無論在國會，還是在州議會，一院往往會不顧另一院已做的工作，通常堅持完成每一條法案的審批全部程式。
絕大多數文章傾向於贊成一院制，認為一院制效率高、耗資少。存在一種可能，一院制可以提高立法機構的質量。一些人還注意到在國會眾議院有一種通過欠考慮、不明智的法案的趨勢，議員們十分清楚，哪些法案不應該成為法律通過，他們知道，參議院不會批准它們。這樣草率的做法如果發生在一院制中那是十分嚴重的。因為，自美國創建以來，對於一院制沒有什麼經驗，所以，要精確地判斷哪一種形式更好是困難的。有一點可以保證，美國幾乎所有的市政府都採用一院制，但管理城市與管理州和國家是截然不同的，不能直接相互比較。除了內布拉斯加州是採用一院制以外，美國各州議會均採用兩院制。內布拉斯加州的經驗似乎表明，改革派的高期望值和傳統派的可怖預測都不正確。一院制和兩院制是有差別的，但兩者都有理由能夠完善地發揮作用。
根據第20條憲法修正案的規定，每屆國會任職2年。憲法第l條第4款要求國會每年至少召開一次全體大會，憲法第2條第3款規定總統有權在必要的時候在“特殊場合”召開國會。總統只有在兩院無法就何時休會達成一致意見時才能下令國會休會，不過這種尷尬僵局還從未出現過。每條法案的通過也與國會一樣歷時2年。如果在該屆國會第1次會議上提出來l條法案，第2次會議就應對此進行考慮；但如果第2次會議上仍未通過，則必須由下屆國會重新提出，加以考慮。根據1946年通過的立法機構重組法案，國會應在每年7月31日以前結束年會，但國會面臨的工作壓力很大，以致於國會年會往往要持續近一年。各州的運作傾向與此不同，因為州憲法對立法會議的次數和歷時都做出了嚴格限制。
每屆新當選國會在奇數年的一月份召開全體大會，建立本屆國會的組織。由於參議員任職是6年，所以這樣交錯開來，每次選舉期間只有大約l／3的參議員面臨重選，因此參議院一般被看作是個相對連續的機構。參議院的絕大多數議員都可以連任下屆國會參議員，所以參議院的規定可以延續到下屆國會，以防參議院每兩年設立新的規定。儘管如此，每屆新國會的開幕會上，兩大政黨的自由派常常會爭辯參議院不是一個連續的機構，可以在多數派同意的情況下，在新國會就任時採納新的規定。
儘管參議院從未接受過這種觀點，仍舊要求在修改參議院規定時，必須得到2／3議員的同意，但是在1975年，一些自由派參議員還是成功地修改了參議院第22條規定，這也是爭論的最主要問題。第22條規定允許國會參議員進行無休止的辯論，除非有人提出表決，終止辯論，稱之為終止辦提付表決，傳統上來講，這也需要得到會議的2／3議員的表決。這種允許無休止地辯論下去的自由就是稱之為“阻撓議案通過”的嘗試。這種嘗試是，有一名參議員，有時與其他參議員合作，為了達到否定這一法案的目的故意延長辯論，極力阻撓正常議事，直到某項法案的支持者放棄該法案。儘管自由派通常會努力消除這種事的發生，或者減少對終止辯論提付表決所要求的議員贊成票數，根據是：允許少數人阻止參議院做出決定是不民主的──而且以冗長演說阻撓議事的最著名的應用是阻撓公民權利法的通過，但是自由派在對他們自身有利的情況下，也使用同樣的阻撓手段。1975年，這些議員終於成功地通過了新規定，只要得到3／5占微弱多數的議員贊成票，或如果全體議員都出席表決，只要60名議員表示同意，就可以使多數派達到終止辯論提付表決的目的。為了能通過這一改革，參議院採用終止辯論提付表決的方式，終止了阿拉巴馬州參議員詹姆斯•阿蘭(James
Allen)的阻撓行為。這也是第一次使用終止辯論提付表決成功地處理了與終止辯論提付表決直接有關的問題。很顯然，儘管改革步伐很小，但現在改革的時機已經到了。
南北方之間的嚴重分裂已不復存在。南方民主黨和非南方民主黨的投票立場現已趨向一致。南方越來越具有影響力的黑人選民，再加上人口變化，都給政治帶來了顯著的變化。最近在南方的總統競選中，共和黨的優勢已不可能在其他政府任期內延續了。雷根和布希獲勝的那些州最終還是選舉了民主黨的一些溫和派或自由派進入國會。1992年，由於克林頓總統在路易斯安那、喬治亞和田納西和他的家鄉──阿肯色州，以及邊界州肯塔基和密蘇裏州獲勝，使南部對共和黨總統的承諾也公開受到質疑。
眾議院規則的制定與參議院不同。因為每位議員每兩年都面臨一次重選，所以，既使每次選舉之後絕大多數議員可以獲得連任，國會也不被看作是個連續的機構。因此，每屆國會開始就職時都要重新制定規則。通常新規則與以往國會實施的差不多。由於眾議院的規模(根據憲法，眾議院的435名議員要按各州人口用一個複雜的公式推算來分配)，使眾議院裏不存在參議院的那種無休止辯論的自由，從而對眾議院的規則也沒什麼太多的爭議。
然而，1982年大選以後，民主黨在國會中的多數席位增加了、導致1983年對規則的改革，引起了一場爭論。這些改革授權領導者在例行程式事務上避免那些耗時的“不利”投票，從而使在撥款法案上附加修正案或“附頁”在議院中得到通過更加困難了。民主黨發言人認為這些變革對於提高眾議院議事效率是極有必要的。但共和黨卻認為，這樣做侵犯了少數派的權利。過去，保守派和自由派都採取增加修正案的辦法，阻撓通過他們不喜歡的法案。對這些“不利”投票的限制規定意在使少數派──甚至某個議員──難以拖延眾議院採取行動。
參眾兩院都在每屆新國會內按程式選拔自己的領袖。儘管各黨幾乎沒有什麼紀律，但在各院組閣問題上，所有議員都嚴格地按黨派界線投票。眾議院多數黨提出議長候選人，按選舉程式產生。眾議院議長不僅在議院裏是他／她的黨的領袖，而且也是眾議院主持人，保留投票權(儘管一般都不行使這一權力)。議長一般是德高望重、年長資深的議員，不過其他許多因素也能影響議長的當選。議長的權力很大，而且有時也因議長個人能力強而權力更大。選拔議長從來不只看年長資深這一條件。在對辯論有許多限制的眾議院裏，議長允許哪些想發表意見的人講話是至關重要的。身為議長，還可以擁有解釋眾議院規則、任命會議成員和選拔委員會、徵求國會議員的意見以便向委員會提交法案等等權力。
參議院的主持人是美國副總統，也是參議院主席。由於這個職位是外加給參議院的(憲法規定的)，而且主席不一定是參議院多數黨的成員，所以副總統在參議院的權力或影響實際上很小。副總統只有在參議院投票出現平局時才能投票，因為參議院允許進行無休止的辯論，所以，作為議長的他，權力往往沒什麼意義。參議院可以選出一位臨時議長，在副總統缺席時主持議會，但出任臨時議長的議員必須是多數黨資歷最深的成員，因此這個職位幾乎完全是名譽上的。事實上，參議員們為了獲得一些經歷常常擔任這個臨時職位。不管副總統的缺席有多少，臨時議長卻很少主持議會。然而，要當這個臨時議長必須具備一定的資格。自從1977年以來、只有多數黨的參議員才能當選議長；當參議院討論重要議題時，所選出的參議員將肯定是不會鼓勵阻撓議事的。
在州參議院內，擔任議長的官員通常是副州長。與聯邦參議院的做法不同，州參議院議長擁有實權，權力甚至相當於州眾議院議長，比如德克薩斯州。在一些州，例如密蘇裏州，權力可能在參議院臨時議長手中，這又與聯邦參議院的做法截然不同。
在國會參眾兩院內的各黨派組織形式相差無幾。各院都有多數派和少數派領袖，以及多數派和少數派“組織秘書”。“組織秘書”這個詞是從英國立法機構中借用來的。這些“組織秘書”就是領袖的助手。就候選拔議長一樣，在選拔這些官員時資歷深淺是十分重要的，但不是決定因素。
絕不是誇張，國會組織的一個因素就是委員會體制的重要性。儘管憲法並未做規定，但委員會結構發展到今天，已成為政治制度運行的不可或缺的因素。為了提高處理眾多法案的效率，國會把委員會按專業劃分，允許一定程度的專業化管理。有四類委員會：遴選、聯合、協商和常設委員會。遴選委員會是為某個特定目的及在某個特定時期建立的專門機構，一旦職能完成，立即撤銷。但如果這些遴選委員會表現出有長期存在的價值，便會被改為常設委員會。
聯合委員會由參眾兩院議員組成。國會一般不設常設(即永久性)聯合委員會，而且它們通常也不能與各院的常設委員會的影響力相比。原子能聯合委員會是唯一被當作立法機構的委員會，但也已經撤銷了。通常，聯合委員會負責協調參眾兩院之間有關的例行事務政策，例如出版聯合委員會和圖書館聯合委員會。較多地利用常設聯合委員會能在兩院制立法機構中提高工作效率，消除由於參眾兩院各委員會分別審查某個議案過程中所造成的職能重復。然而，更為頻繁利用的委員會是聯合遴選委員會。
國會利用協商委員會來消除參眾兩院在通過某個議案文本時造成的差異。這種差異一般出現在處理國會非例行事務時。除非參眾兩院通過完全一樣的同一議案，否則國會無法將此議案提交行政機構實施。參眾兩院各任命3到9名議員為該委負會協商委員(有關常設委員會從自己的委員會中選出協商委員，任命程式則根據委員會類型有所不同)。協商委員會可以接受某議案眾議院提交的文本，可以接受該議案參議院提交的文本，或者兩院協商後的文本。儘管從理論上講，他們本不應這麼做，但是協商委員會在特殊情況下，尤其是當參眾兩院最初提交的文本截然不同的時候，可以完全重新草擬一個議案。為了能提交一份報告，來自眾參兩院的絕大多數協商委員的意見必須一致。如果他們意見不一，即使參眾兩院都通過了議案，這個議案也不能被採納。協商委員會向參眾兩院提交審議報告，由參眾兩院批准通過，不附加修正案，然後由總統簽署生效。通常，參眾兩院都會例行地接受協商委員會的報告，但如果其中一院拒絕接受，這無異於否決這個議案。
一項議案突然被否決是極有可能的。議案最易遭到否決的地方是常設委員會。常設委員會是國會委員會體制的核心。參眾兩院各自按規則建立常設委員會，任務是審議提出的議案，對議案提出建議。通常，常設委員會是就有關專項問題而建立的，各委員會管轄一些相關的專題。通常，常設委員會所做出的決議是決定一項議案前途的主要因素。如果某個委員會向眾議院或參議院提交贊成的意見報告，那麼這項議案就極有可能被採納。尤其是當該委員會以往就支持這項議案；而且又是委員會多數票贊成通過該議案。沒有得到委員會的批准，卻最終能通過的議案是非常罕見的。
參眾兩院的多數黨總是佔據所有委員會的主席職位，並總是在參眾兩院的所有委員會得到多數席位。在選舉委員會主席時，那個著名的──或說臭名昭著的以資歷深淺為標準的制度又會起作用了。儘管在過去幾年中進行了改革，已基本上取消了用資歷作為正式的標準，但在大多數情況下，資歷仍舊決定著委員會主席的人選。這種制度能保證在某個委員會任職時間最長的多數黨的成員當選，除非他/她自動讓位。這樣可以防止在選舉主席時兩黨間的激烈爭鬥，也可以保證當選主席的人經驗豐富(當然，經驗豐富不一定就有才幹)。這樣做，還可以保證在選拔時，不存在種族、宗教或性別偏見──不過，至今占壓倒多數的委員會成員及主席都是白種盎格魯－薩克遜信新教的男性公民。對論資排輩的指責多半來自自由派，尤其是年輕一些的自由派。隨著委員會成員資歷的增長，步人權力位置，他們通常會成為這一制度的支持者。那時，不管他們是自由派還是保守派，他們都會認為，論資排輩利大於弊。
誇大論資排輩的缺點是很容易的。然而，這麼做的確有效，而且在幾乎所有的情況下都有效。單獨由領導層來選舉(國會曾這麼做過，目前仍有許多州這麼做)有著自己同樣嚴重的缺點。然而，嚴格刻板地論資排輩選拔人才也暴露出許多缺陷。除了忽視了真才實學外，還冒犯了那些提倡應該有強有力的政黨組織和領導人士的人們。一些很少支持本黨立場的人當上了主席。只有這些人的劣跡明顯暴露時，才會剝奪他們的年長資格。
因委員會主席擁有的權力，論資排輩問題曾一度成為十分重要的問題。主席可以召開或拒絕召開會議，聽取例證。他或她還可以讓委員會成員挑選處理委員會的事務或不給他們任何事務。他們控制委員會討論議案的權力很大，在許多情況下，以致于主席就能以任何理由扼殺任何議案。這就是美國國會委員會制度本身造成的結果之一；假如委員會的權力小一些，那麼，論資排輩的問題以及委員會主席的權力問題也就不會那麼突出了。其他國家的絕大多數立法機構雖然也有委員會制度，但他們的委員會遠遠不像美國的委員會掌握著對立法議案的生殺大權。相反，其他國家立法機構的做法在美國看來也是不可能的：他們在整個國會詳盡地討論大多數議案。由於美國政黨紀律渙散，行政部門對立法程式的不幹預行為使美國國會委員會制度成為了自然，但不是一個不可避免的發展結果。近年來，儘管各委員會本身的實力仍然一如既往地強大，論資排輩制度和委員會主席的權力已經有所削弱。
1971年，眾議院共和黨帶頭改革論資排輩制度，認為委員會主席(或者更準確地說，那些高級少數黨成員──因為共和黨是少數黨)應從眾議院中的共和黨成員中選拔；1973年民主黨也隨之進行了同樣的改革，1976年參議院內共和黨也進行了類似的改革。然而無論正式程式如何改變，論資排輩制度在幾乎所有情況下仍然是選舉委員會主席的決定因素，而且自從實行改革以來，大趨勢似乎也是返回到用資歷深淺作為標準。改革削弱了委員會主席的權力，使得各分委員會有權自行任命分委員會主席，而且分委員會主席有權選拔自己委員會的成員。以往，這些都是由委員會主席任免委員會所有成員的。
要想當選委員會主席，仍要先被派到某個委員會，然後繼續連任國會議員。假定該成員在競選中戰勝反對派，他／她的政黨就成為多數黨。只有少數被挑選出來的議員才可能撈到好職位，例如成為眾議院的撥款委員會、籌款委員會、規則委員會或參議院撥款委員會、財政委員會、武裝力量委員會或對外事務委員會等委員會的委員。有一段時期，眾議員只在一個委員會任職，而參議員可在兩個委員會任職，不過也有例外。目前的趨勢是眾議員也可以在除了以下這些委員會以外的兩個委員會任職。這些委員會是撥款委員會、農業委員會、籌款委員會、規則委員會和武裝力量委員會。對於這些委員會來說，按傳統做法，委員們一般是不兼職的。
各政黨和參眾議院任命委員會成員的程式的做法是不同的。眾議院民主黨骨幹小組正式任命民主黨成員，但也聽取民主黨指導和制定政策委員會的意見。這個委員會包括眾議院議長(如果是民主黨人，一般是如此)任命的成員，還有其他按地理區域選舉出來的成員。這種做法本身就是1975年的一項改革(在此之前，眾議院籌款委員會的民主黨成員有權提出民主黨委員會成員的任命建議)。眾議院共和黨則在諸委員會之上建立一個管理委員會，由有共和黨議員的每個州出一名議員組成。每位成員可以按本州實有的共和黨議員席位數目投票，而且這個委員會實際上就由一個行政委員會把持著，這個行政委員會的成員來自包括共和黨議員最多的州，比如密西根州、伊利諾斯州、加利福尼亞州、紐約州、俄亥俄州和賓夕法尼亞州。
在參議院內，民主黨領袖選拔出一個指導委員會負責任命，共和黨的協商委員會主席建立一個委員會事務委員會，負責任命。民主黨派遵循“約翰遜原則” (這個原則是50年代所採納的，那時林登•約翰遜是多數黨領袖)。這一原則規定，在任何一位民主黨議員接受一項以上的任命之前，所有民主黨議員都應接受一項主要委員會的任命。共和黨在初次任命成員時，以資歷為依據做出任命。但他們的原則是，任何一位共和黨議員都不能在4個最具實力的委員會中擔任一個以上的職位(這4個委員會是：撥款、財政、對外事務和武裝力量委員會)，除非每一位共和黨議員都有機會接到這樣的任命。
這一系列舉措使資深年長的議員在國會佔領絕對優勢的地位，這些議員不可能反映廣大選民的政治變革願望。各種標準支配著任命過程，而這些標準又在不斷變化。但是在這裏，各委員會和國會其他機構一樣，重點主要是要維持現狀，因為接受關鍵任命的成員一般是領袖們相信不會搗亂的人。
那種從國會紀錄上反映出來的，認為參眾兩院整天在公開辯論、當場簽署通過法案的觀點，其實是一種想像。事實上，國會絕大多數事務都是由委員會來處理的；而且國會紀錄上所報告的絕大多數國會議事活動近乎虛構。憲法要求參眾兩院紀錄每次會議的議程，但十分重要的委員會工作的議程則未被包括在內。某位國會議員可以在國會紀錄中插入一段材料，也許看上去像是進行過激烈辯論，而他/她始終參加了辯論，但實際上，辯論過程中幾乎沒有什麼實際內容。只要某位要求一致同意某議案(總是可以得到的)的議員提出“修改和擴充他/她的發言”，就可以修改國會紀錄。議員也可以在國會紀錄後面標有“發言增補”的部分裏任意插入他們想加入的幾乎任何材料。辯論當然是有的──而且有時(雖然十分罕見)水平很高──但國會紀錄的篇幅卻不能完全反映辯論實情。議員們會拿到他們在會議上發言的副本，進行編輯，去掉不通順之處，或乾脆重新修改，然後才寫入國會紀錄。這樣，當每位議員看到會議紀錄時，他或她在國會紀錄上的發言將是最好的。如果某位議員沒有編輯發言副本，又要按時出版，那這一部分會被刪除，但會附上說明，告知某位議員的發言將附在“發言增補”部分。儘管存在著缺陷，國會紀錄對於那些想知道國會每天發生的事的人來說，仍不失為最好的國會議事紀錄。這是很有價值的資料，而且是全世界出版物中備受青睞的資料之一。國會紀錄一般是每次國會例會結束之後的第一天迫於必須出版的壓力而出臺的。偶爾，國會記錄中的辯論紀實、議員寫在記錄增補部分的食譜、詩歌和笑話等內容，對於事務繁重的政府來說，也不失為一種輕鬆的調劑。
另外一種想像是，國會議員們就是整天在華盛頓不分青紅皂白地通過法案，“肆意揮霍”納稅人的錢。應當注意的是，1990年，近7400項議案中只有160條最終成為法案。要想弄清通過一項法案究竟有多難，讓我們追蹤一項議案從提出到成為法律的路徑吧(見P210圖7．1)。
只有眾議員或參議員才可以提出議案。除憲法規定有關財政稅收的議案必須由眾議院提出以外，參眾兩院均可提出議案，也可以同時提出議案。按傳統，撥款議案也由眾議院提出，不過，這不是法定的。在我們的圖中，我們跟蹤的議案是來自眾議院的，議案是確立一項大學生學費津貼專案，眾議員提出，希望能得到2億美元的撥款。由於議員不可能不借助於他/她手下工作人員以外的幫助，單獨草擬這麼一份技術性頗強的議案，國會議員也許會把議案的綱要交給教育部的專家，再由專家在不考慮他們本人對該專案意見的情況下，幫助草擬一份議案。當然，這種做法使行政機構在議案形成初期就對所提出的方案產生了一定的影響。
眾議院提出議案後，遞交給撥款委員會，這項議案則要提交給教育和勞工委員會。然後由這個委員會將議案交給管轄這類問題的分委員會來審查，也許舉行聽證會，請證人就本議案的優缺點發表意見，再由委員會或分委員會成員進行“修改”，按他們認為需要的方式修改議案的內容。無論什麼原因，只要委員會沒有通報對該議案的贊成，此議案通常就是被扼殺了。委員會也許會增加議案修正案，或完全重新起草一份新議案，與原來提交的議案截然不同。在我們目前假設的這個例子中，教育和勞工委員會弄清了該議案，並得到了通過，但做了修改：僅提供專案撥款1億美元。
到了這一步，議案就排進了議事日程，並必須由規則委員會審批通過。規則委員會控制著通往眾議院的交通大道，但並不負責其他委員會提交上來的所有議案，因為絕大部分議案並未引起爭議，只須按例行事務處理即可。只有那些由籌款委員會或撥款委員會提交的方案報告才能享受“特殊禮遇”，雖然如此，一般來說，絕大多數有爭議的議案在眾議院採納之前必須由規則委員會審核。如果規則委員會對此項議案進行阻撓或不予通過，該議案通常就是提案失敗。儘管有可能強迫規則委員會不太情願地通過一個議案，但困難很大，通常是白費功夫。這個委員會一向被認為是立法的墓地，尤其是對那些進步的社會改革專案。甘乃迪總統極力在國會發揮他作為總統的影響，力求擴大規則委員會的規模，為的是讓更多思想開放的自由派議員進入該委員會。他成功了，但結果不盡人意。比起甘乃迪的擴大規模的舉措來，時間的遷移和人員的變動證明更為有效。近些年來，規則委員會與眾議院領袖以及全體眾議員密切合作，該委員會是設置通過議案的障礙的名聲已成為過去。
在我們所舉的例子中，規則委員會通過了該議案，提交給眾議院全體議員討論，按規定在一段時間內就此議案進行辯論。在此，人們進行辯論和會議討論；也會有人試圖擱置此議案或將議案提交給一定會扼殺此議案的某個委員會(如果成功的話)。如果眾議院表決否決了此議案，那麼此議案就消亡了。但我們例子中的議案順利通過了種種障礙，眾議院已投票表示通過並將此議案提交參議院。
在參議院，此議案被提交給負責掌管教育事務的勞工和人力資源委員會。從這裏開始，所有通過議案的程式重新進行一遍。如同在眾議院一樣，勞工和人力資源委員會可以修改或重新起草議案，而該委員會贊成通過該議案的報告則是參議院最終通過議案的先決條件。讓我們假設該委員會保留了原議案立項撥款數額2億美元，並通過議案，然後提交參議院全體會議討論。請注意，這裏沒有相當於眾議院規則委員會的那麼一個委員會(參議院內雖有規則和管理委員會，但大體相當於眾議院的管理委員會而不是規則委員會)，由於所有立法都必須經由參眾兩院通過，所以參議院如果反對議案，或不表態，都會扼殺議案。就像在眾議院，如果成功地擱置議案或將議案提交給委員會都有可能扼殺議案。在我們所舉的例子中，參議院投票通過該項議案。儘管參眾兩院都通過了議案，但議案仍不是國會法案，因為參眾兩院沒有以完全相同的形式通過該議案。只要參眾兩院通過的議案文本存在著極其微小的差別，也必須提交協商委員會協商。由於眾議院通過的議案中立項撥款是1億美元，而參議院的議案中撥款數額是2億美元，因此，該議案提交給了協商委員會。
正如前文所提到的，協商委員會的任務是消除參眾兩院議案文本中的差別。如果眾議院絕大多數協商委員和參議院絕大多數協商委員無法達成一致意見，那麼，即使在此之前兩院均通過此議案，議案也會被扼殺。為了圖示方便，我們假設協商委員會通過了我們的議案，並經過妥協，同意立項撥款是1．5億美元。然後，為最終通過協商委員會的議案報告又回到參眾兩院。通常參眾兩院都會接受此議案報告，但假如一院不接受，議案也會因此消亡。在我們的圖示中，參眾兩院全都投了贊成票，該議案成了國會法案，提交到總統。
總統接到這一新法案，必須做出是否批准該法案成為正式法律的決定。如果總統在國會開會期間否決了這一法案，該法案將重新提交國會再議。除非國會兩院均以2／3多數票重新通過該法案，否則，該法案就此消亡。如果總統正值國會休會期間否決該法案，那麼，總統的否決就可以扼殺該法案，再想推翻總統的否決是不可能的。如果總統既不表示贊成，又不表示否決，該法案提交總統10天後自動成為法律。如果正值國會休會，該法案也會消亡(所謂擱置否決)。在我們假設的議案中，總統簽署了該法案，使之成為法律。
顯然，在議案通往成為法律的道路上佈滿了陷阱，無疑，只有少數議案才能夠得以提交最終通過，簽署成為法律。本圖示指出的要點是議案通過的程式有多麼複雜，而這只有現實中複雜的一半。法令只是授權撥款，實際上並未撥款。要實現這一專案，就必須有另一個法案，撥款法案，那也必須走一個全過程。這－議案必須在參眾兩院各自的撥款委員會裏遊歷，而不是在處理提出初衷的那些立法委員會，因此，會面對可能存在的許多新的敵意。
整個立法程式中還有很大一部分涉及討價還價和妥協。在許多情況下，人際關係和欠下的人情如同政治問題一樣重要。整個立法程式的複雜決非簡短的討論所能概括得了的。
只有國會參眾兩院意見幾乎都一致的情況下，國會才能較為迅速地批准一項法案，不過這種情況極為罕見。60年代中期，國會神速地做出決定，規定燒毀徵兵卡片是觸犯聯邦法律的罪行，約翰遜總統也同樣神速地簽署了這一法令，使之成為法律。1980年，當卡特總統呼籲軍隊徵兵應重新註冊時，國會又極為迅捷地表示同意。1981年，國會草率地採納了大規模減稅措施，絲毫沒有意識到這將會引起日後大量的赤字。儘管如此，國會仍花了25年以上的時間討論通過老年醫療保健法案，花了近100年通過已有成效的公民權利方面的法案。
直到對“皇族式總統制”的關注越來越多，國會作為一個代表公民的機構，自身存在著許多不足這一點才使改革派們採取措施，使國會更能適應行政機構的領導方式和發展趨勢。在70年代，行政機構的權力似脫韁之馬，失去控制。這種顯而易見的危險促使很多人改變了看法，建議國會盡可能地採取重新恢復自身權力的改革措施，以對抗權勢越來越大，越來越失控的行政機構。進入80年代，鐘擺又擺回到老問題上來了，是否有必要取消或減弱那些旨在制約總統權力的一些改革，只有時間能夠告訴我們。這種強調是否會再次導致以往改革前出現的行政機構濫用職權的現象；在一段長時期內是否能有一個對行政機構適當制約，又保留行政機構的效率的立法機構，是個問題。不幸的是，另一個相關問題是，究竟是信任國會更安全些，還是信任總統更安全些。唯一的希望似乎就是出現某種儘管薄弱，然而尚能令人滿意的制衡機制。
當政府的花銷大於政府的收入時，政府就得借錢填補這之間的差額。這個差額就是財政赤字。1981年1月總統卡特離任時，預算赤字大約是650億美元，卡特認為這個數目太大了。他的繼任者，羅納德．雷根一上任就譴責民主黨的赤字開支，他許諾到1984年要平衡預算。不幸的是，就預算而言，雷根政府更加致力於減少稅收，擴大軍備開支，而不是平衡預算。雷根執政第－年，赤字達到2000億美元。對於富人來說，稅收大為降低，軍備開支卻迅速增長。雷根自己的預算主任，戴維•斯托克曼(David
Stockman)後來承認， 由於計算錯誤，加上草率，全憑主觀臆斷的政策，造成了不可避免的後果：?額預算赤字。雷根第一個任期內增加的國債比美國建國以來以往所有總統當政期間所欠的國債都多。雷根任總統的其他年間，赤字繼續攀升。當喬治•布希就職，宣佈“不再徵收新稅種”時，赤字將進一步上升，事實也的確如此。儘管布希總統最後不得不同意增加一些稅收，赤字仍已經攀升至每年近5000億美元。
美國與日俱增的沈重債務，再加上沈重的利息，導致自由派和保守派共同尋求減少、如果有可能的話最終取消赤字的出路。格蘭姆－拉德曼－霍林斯法案就是其中的一項措施；但是，該法案失敗了。
自從雷根1980年大選以來，許多政客，當然還談不上絕大多數政客，就一直在力圖說服公眾，稅收是邪惡的、完全沒有必要的。政府應該傾盡全力不提高稅收，甚至應該降低稅收。顯然，公眾相信了他們。1984年，當民主黨總統及副總統候選人沃爾特•蒙代爾(Walter
Mondale)和傑拉爾丁•費拉羅(Geraldine Ferraro)發表意見，認為目前的確需要增加稅收，並直截了當地指出應該增加稅收時，民主黨候選人卻被雷根以壓倒優勢的勝利挫敗了。從此以後，幾乎沒有哪個政治家承認更多的納稅或提高稅收是必要的了。他們的策略趨向宣揚經濟發展、減少開支就可以解決問題。克林頓總統的競選勝利或許標誌著公眾已經開始重新考慮原來總是反對稅收的立場，他們認識到，即使政府也無法做到只出不進。
然而，美國的經濟發展遠遠落後於我們在世界市場上的競爭對手。國內開支已經降低到最大限度，絕大多數預算開支已無法再減。例如，國債的利息是必須償還的，而這一款項數額都超過了赤字的數額。不幸的是，隨著赤字的增加，債務也在增長，同時直接導致利息的增長。
雷根總統和布希總統，誰也無法提出一份收支平衡的預算計劃，儘管他們指責國會是“主要花銷者”，國會一直向每位總統提供他們所需要的絕大部分款項。布希總統的預算局長理查．達曼(Richard
Darman)不同意這種說法，他認為布希政府上交了一份預算報告，將在5年內達到收支平衡。但我們應該注意到，雷根政府提交的預算也曾聲稱要在幾年內達到收支平衡，甚至出現盈餘，格蘭姆－拉德曼法案也是如此。但未取得任何成效。在現有的條件下，也無法取得什麼成效，因為預算是在不現實的樂觀計算方法上做出的──雷根和斯托克曼使用的是同樣的計算方法，因而造成了日後的麻煩。很少有觀察家重視達曼先生的觀點。
幾乎人人都明白應該採取措施。公眾要求採取行動，但許多政客仍懼怕他們認為“有必要增加稅收”的坦誠態度不被接受。因此，自由派就傾向於保持沈默，而許多保守派則認為增加稅收也無濟於事，
因為政府會輕易地再花掉額外的款項。至今，還沒有哪個公眾擁戴的著名人物有勇氣站出來權力贊成增加稅收，最終實現減少赤字。有些人轉而攻擊“政府的津貼計劃資金”，認為應取消社會保障專案。但社會保障專案的受益者們則權力保護這個專案，指出，並不是社會保障造成了赤字，投入社會保障專案的稅收足夠支付專案本身需要的開銷。而且，社會保障不僅保護了中產階級，也保護了窮人。
這就形成了一個進退兩難的境地。人人都意識到應該採取行動，但誰也想不出一個能被眾人接納的解決辦法。早在1992年，似乎國會飽嘗了種種挫折之後，將按雷根和布希總統的要求，通過一次平衡預算的憲法修正案。一些議員指出，總統提出通過憲法修正案是虛偽的，
因為沒有哪位總統能提交平衡的預算。另外，民主黨人還指出，修正案直到本世紀末才會生效，到那時，布希總統怕早已離開白宮了。
儘管如此，國會受挫，公眾不滿，給了修正案贊成者以希望。多數保守派和一些自由派加入了這一運動。一時間，國會表示同意似乎是大勢所趨，而且沒有人懷疑，3／4的州會很快通過這一修正案。
當然，也有反對意見。一些人認為，一旦通過這一修正案，就需要大量削減許多重要的政府專案。其他人認為這就需要立即增加大量稅收，數額之大將是很危險的。也有人認為這會損害憲法中權力分立的根本原則。以幾十名著名學者和諾貝爾獎獲得者為首的經濟學家們反對這一修正案，
民主黨總統候選人比爾•克林頓也反對，他認為，那將更加危害經濟發展。獨立候選人羅斯，佩羅也站在反對派一邊，他認為國會和總統即使不通過這一修正案，也要採取行動。眾議院議長托馬斯•福雷(Thomas
Foley)也極力反對，一些議員還承受著來自老年團體的強大壓力，年長一派認為那將直接威脅到社會保障計劃。另外，不僅有組織的勞工，而且連美國商業部，這個國家最大的、最直率坦言的商業遊說集團都反對這一修正案。保守派憲法學者，法官羅伯特•伯克(Robert
Bork)對憲法很有研究，他曾被布希總統提名擔任最高法院大法官，但未被批准，這次也站出來反對該修正案。
經過兩天激烈辯論，1992年6月11日眾議院進行了唱名表決，280票贊成修正案，153票反對。相當大的多數贊成，但未能達到足夠票數。因為國會每次通過一項修正案，必須由參眾兩院各2/3的議員贊成才能通過。投票結果只差9票才達到2/3。116名民主黨議員和164名共和黨議員投票贊成，只有兩名共和黨議員和150名民主黨議員投票反對該修正案。參議院多數黨領袖喬治•米切爾(George
Mitchell)宣佈，既然修正案未能在眾議院通過，他將不在參議院就此修正案主持表決。
對於第l02屆國會(任期從1990年至1992年)，平衡預算修正案失敗了。它的失敗使公眾對布希總統大失所望。他曾極力鼓勵眾議員支持此修正案。他甚至還在去裏約熱內盧出席地球環境高級首腦會議┼途經巴拿馬時，致電回國。修正案的失敗也使得擁護者更堅定了信心，1993年他們又提出修正案，然而，這至少給那些害怕這個修正案帶來的後果的人一個短暫的喘息機會。無論怎樣，還沒有人能夠在現行的美國政府機制下，取得削減沈重債務進程的桂冠。
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